A partir del reconocimiento del derecho de los trabajadores a la protección de su salud e integridad, la Ley establece las diversas obligaciones que, en el ámbito laboral, garantizan ese derecho, así como las actuaciones de las Administraciones Públicas que puedan incidir positivamente en la consecución de tal objetivo. En dicho contexto, la Ley de Prevención de Riesgos Laborales (LPRL) dedica su capítulo IV a establecer los instrumentos con los que han de ser desarrolladas las actividades preventivas necesarias en las empresas como consecuencia de la evaluación de los riesgos, configurando a los servicios de prevención como una de las modalidades más completas de organización para la realización de tal cometido.
Como forma de garantizar la suficiencia y eficacia del sistema, las entidades especializadas que pretendan desarrollar la actividad de servicios de prevención ajenos habrán de contar con una acreditación de la autoridad laboral y, de modo paralelo, el legislador establece la obligación de los empresarios de someter su sistema de prevención al control de una auditoría externa cuando no hubieran procedido a una exteriorización total de la prevención.
Bajo tales parámetros, la auditoría se configura como mecanismo de gestión fundamental para detectar los puntos fuertes y débiles del sistema preventivo empresarial (en especial en cuanto hace al grado de integración de la prevención), proporcionando un instrumento objetivo extremadamente útil para afrontar las necesarias correcciones y avanzar en un proceso de mejora continua. De ahí su carácter obligatorio –pese a sonadas excepciones objeto de variadas críticas– y su naturaleza periódica, así como los alicientes a la sumisión voluntaria y la conveniencia de proceder a evaluaciones internas que coadyuven al objetivo final.
En paralelo a lo que hacen otras normas de calidad y medio ambiente, la LPRL define la auditoría como herramienta de gestión, lo que no significa que sólo interese al responsable de la administración y gobierno de la empresa, sino a todos aquellos que participan en el proceso, desde los propios trabajadores hasta la autoridad laboral, pasando por la sociedad en su conjunto por mor de la conexión con cuanto ha venido a denominarse responsabilidad social corporativa. Por ello deviene esencial, tanto su sujeción a determinadas pautas procedimen-tales y reglas metodológicas, como su realización ajustada a unos requisitos de capacidad, personalidad e incluso legitimación, que permitan identificar a quienes la desarrollan como una entidad dedicada a la auditoría y garantizar ciertas condiciones mínimas que avalen la verosimilitud de los resultados y la credibilidad de las conformidades o no conformidades certificadas.
Respecto a lo primero, el art. 5 apartado 3 b) del RD 39/1997, de 17 de enero, hace referencia a las Guías del Instituto Nacional de Seguridad de Higiene en el Trabajo (INSHT) y su posible utilización con carácter «meramente orientativo», tal y como se indica en las diferentes normas reglamentarias advirtiendo que no tendrán carácter vinculante, si bien el hecho de que hayan sido encomendadas a un organismo público de la Administración del Estado —como órgano asesor en materia de prevención de riesgos laborales—, dota a estas de un carácter oficial, por lo cual los técnicos de prevención así como los auditores habrán de tenerlas muy en cuenta, a no ser que puedan sostener sus actividades y conclusiones en otros documentos de igual reconocimiento y peso (a título ejemplificativo, las «guías o criterios de reconocido prestigio» que vienen a ser documentos elaborados por asociaciones de empresarios, cuyos órganos especializados en prevención elaboran criterios para la ejecución de determinados trabajos). Regulando el contenido de la auditoría de sistemas de prevención existen, por último, varias referencias técnicas, fundamentalmente la Guía del INSHT sobre los «Criterios para la realización de las auditorías del sistema de prevención de riesgos laborales reguladas en el capítulo V del RSP», que hasta el momento no ha sido publicada bajo la apariencia de norma de rango legal, si bien resulta accesible a través de la página web del INSHT, la cual, por su interés, se recopila en el anexo final de la obra.
Por cuanto hace a lo segundo, y dada su trascendencia, la materia ha sido objeto de desarrollo reglamentario expreso a través del Reglamento de los Servicios de Prevención (RSP), estableciendo los requisitos de las personas o entidades especializadas para que puedan desarrollar actividades de auditoría o evaluación externa. Merced a tal marco normativo, la actividad auditora deberá ser realizada por personas físicas o jurídicas que posean, además, un conocimiento «suficiente» de las materias y aspectos técnicos objeto de la misma y cuenten con los medios «adecuados» para ello. Ex disposición final primera RSP, con fundamento claro en una serie de razones de eficacia administrativa y con el fin de establecer unos criterios comunes en la determinación de las condiciones para el desarrollo de tales actividades de auditoría —o de entidades formativas con capacidad para certificar los niveles y funciones de cualificación necesaria— se aprueba la Orden de 27 de junio de 1997, en vigor desde el 5 de julio del mismo año, concretando las condiciones mínimas que han de reunir tales personas o entidades con el fin de que puedan cumplir adecuadamente sus funciones, manteniendo un equilibrio entre garantías y medios mínimos.
Dicha Orden Ministerial regula las condiciones que han de reunir las solicitudes de las personas o entidades que pretendan desarrollar las actividades referidas, con un pormenorizado detalle que permita a la autoridad laboral tener suficientes elementos de juicio a la hora de dictar resolución y, finalmente, y directamente unida a esa exigencia de garantía en su funcionamiento, establece la comprobación del mantenimiento de las condiciones de acreditación o autorización, de acuerdo con el Reglamento de los Servicios de Prevención.
En todo caso, y bajo los auspicios de la tan traída «Ley Omnibus», la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, plantea la reforma del régimen jurídico existente, efectuando llamada expresa a una futura regulación reglamentaria de la materia acorde a los nuevos postulados.
Por último, a la hora de enmarcar normativamente esta cuestión procede recordar cómo el título competencial del que se deducen las competencias de los poderes públicos en la regulación y en la ejecución de la normativa preventiva está, sin duda, en el art. 149.1.7.º CE, que atribuye la competencia exclusiva del Estado en la regulación de las relaciones laborales, sin perjuicio de su ejecución por las Comunidades Autónomas. Esto es, la ejecución de esta legislación y, singularmente, las competencias administrativas de gestión de la prevención de riesgos laborales y del control administrativo a través del ejercicio de la potestad administrativa, corresponde a las Comunidades Autónomas, a las cuales han sido transferidos los servicios correspondientes, en aplicación del Título VIII CE. Ciertamente, esta última competencia es relevante, pues la existencia de una competencia exclusiva en materia de reglamentación laboral no alcanza a la competencia de las Comunidades Autónomas para establecer sus propias normas de organización y funcionamiento y, en el caso de las auditorías, adquiere una especial dimensión ordenadora en cuanto al régimen del procedimiento de autorización y en cuanto al ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración Pública, relacionada con el régimen de obligaciones y responsabilidades de las empresas y de las propias entidades auditoras. En concreto, la Administración autonómica es competente para autorizar a personas y entidades para la realización de controles del sistema de prevención de riesgos de las empresas, acreditándolas, cualquiera que sea el ámbito de actuación de las mismas; para el registro y publicidad de la autorización constitutiva y, por último, para el desarrollo, según sus propias normas organizativas y procedimentales, de las disposiciones –coordinadas o no con otras Comunidades Autónomas– aplicables al régimen de auditorías del sistema de prevención de riesgos de las empresas.
Al estudio detallado de tales cometidos se dedican las páginas que siguen.