Estudios de derecho administrativo nº 23

La implementación de la Directiva 2000/60, de 23 de octubre, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas (en adelante, DMA), impone una evolución cualitativa de la política hidráulica hacia un modelo de gestión sostenible que tendrá consecuencias no sólo en las medidas referidas al control de la calidad de las aguas (como se podría deducir de un análisis precipitado de una norma con base jurídica propiamente medioambiental), sino también en la gestión misma de los recursos hídricos. Es desde esta última perspectiva, donde la ejecución de la DMA exigirá un cambio de la política de obras hidráulicas en España.
Todavía en la actualidad nuestro modelo de gestión hídrica se parece más a los arcaicos modelos de oferta que a otros modelos más avanzados y propios de los Estados desarrollados . Estos modelos expansivos o de oferta se caracterizan por considerar que el agua no es un recurso escaso. Por este motivo, la asignación de los recursos hídricos se realiza mediante concesiones generosas (o directamente en propiedad) tanto por los caudales concedidos, como por los plazos otorgados, así como por la garantía de aprovisionamiento. Es aquí donde las obras hidráulicas comienzan a adoptar un papel protagonista en el desarrollo de la política hidráulica. En primer lugar, porque la instrumentalidad de las obras hidráulicas es consustancial al origen mismo de la concesión de aguas, ya que para que los aprovechamientos concedidos sean viables ha sido y es precisa la construcción de miles de obras hidráulicas . Y, en segundo lugar, porque ligada a esta instrumentalidad de la obra vinculada a la explotación del recurso, se ha articulado otra adicional y de mayor trascendencia supeditada al desarrollo y a la transformación regional, para lo cual se ha considerado imprescindible la construcción de tantas obras de regulación y transporte de agua como ha sido preciso .
Uno de los problemas fundamentales que la profusión de las obras hidráulicas genera es el de su financiación. En las sociedades en desarrollo, en las que son característicos estos modelos de gestión, es propia la falta de disponibilidad de sistemas y mercados financieros capaces de proveer de recursos económicos a los beneficiarios de los aprovechamientos de agua (fundamentalmente, agricultores). Tampoco los potenciales usuarios disponen de capacidad de ahorro, ni ofrecen suficientes garantías como para obtener crédito privado. En estas circunstancias no es de extrañar que la ausencia de iniciativa privada sea sustituida por la Administración y que sea ésta quien promueva y construya las obras. Ésta es la historia del agua en España, una historia de grandes obras de regulación «subvencionadas» .
La gratuidad del recurso y la subvención de las infraestructuras propia de los modelos de oferta, tiene una consecuencia perniciosa evidente: la «institucionalización» de la ineficiencia en el aprovechamiento de los recursos. Obviamente, esto no quiere decir que estos modelos expansionistas no hayan cumplido sus propósitos. De hecho, esa política ha permitido lograr tres grandes objetivos: 1.º) Lograr el abastecimiento generalizado de la población; 2.º) El desarrollo del regadío para contribuir a la producción de alimentos; y 3.º) La generación de energía hidroeléctrica. Todo ello, sin perjuicio de la ineficiencia de los medios empleados y la relativa rentabilidad económica y social , aparte de la total desconsideración de las afecciones ambientales . En estas circunstancias sólo las políticas de control de demandas pueden corregir la tendencial insostenibilidad estructural del sistema. El modelo de demanda está presente en buena medida en nuestra vigente legislación de aguas; otra cosa es que el espíritu de la Ley no haya trascendido a la práctica todo lo que se pudiera desear. Este modelo parte de una reflexión profunda sobre los problemas de demanda de agua: no se trata de satisfacer en términos absolutos cualquier deman