El procedimiento de evaluación de impacto ambiental a través de sus documentos - Algunas reflexiones desde el Derecho administrativo

Abreviaturas más utilizadas 15
Introducción 17
I. LA EIA COMO PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
1. SU NATURALEZA PROCEDIMENTAL: BREVE DESCRIPCIÓN DE LOS TRÁMITES 19
1.1. La regulación de la Directiva 22
1.2. La plasmación legal: rectificar es de sabios. El procedimiento EIA como un intento de procedimiento consultivo y accesorio del autorizatorio 24
1.2.1. La extraña y artificial reducción del procedimiento por razón del órgano responsable en la primera versión de la Ley 21/2013 25
1.2.2. La vuelta a la normalidad (aunque no total): la reforma del procedimiento por la Ley 9/2018: del “procedimiento” al “proceso” 28
1.2.3. Recapitulación 32
1.3. El papel del procedimiento simplificado: matar dos pájaros de un tiro 33
2. JUSTIFICACIÓN 36
2.1. Justificación comunitaria europea: el juego de los principios de prevención e integración 36
2.2. Justificación constitucional: la competencia ex art. 149.1.23º. Las contradicciones aparentes y su justificación 40
3. CARACTERES DE LA EIA COMO PROCEDIMIENTO 44
3.1. Es un procedimiento regulado por ley, común a todas las Administraciones públicas 44
3.2. Procedimiento especial “de tercera generación”: el papel del intercambio de información y de la participación 45
3.3. Accesorio de otro procedimiento… o no 51
3.4. Peculiaridades orgánicas y subjetivas 52
3.5. Peculiaridades temporales 56
3.5.1. El carácter no-básico de los plazos 56
3.5.2. La (in) determinación del plazo máximo de tramitación: de nuevo, desajuste provocado por la reforma de 2018 57
3.6. Peculiaridades sustantivas: la integración de la “adecuada evaluación” de los efectos de los proyectos en Espacios Natura 2000 en la EIA 59
3.7. Un procedimiento híbrido entre la tramitación de una decisión y la conclusión de un informe 62
4. LA EVALUACIÓN DE IMPACTO COMO POTESTAD: EJERCICIO DE DISCRECIONALIDAD TÉCNICA 63
4.1. Gestión de riesgos a través de la ponderación de intereses ambientales 63
4.2. Solo tiene en cuenta intereses ambientales 65
4.3. No es un instrumento para el control de legalidad aunque pueda utilizarse para ello 68
4.4. Hay discrecionalidad, no política sino técnica 69
4.4.1. Carácter técnico 72
4.4.2. El control judicial y su alcance 75
II. EL ESTUDIO DE IMPACTO AMBIENTAL
1. CONCEPTO DE ESTUDIO DE IMPACTO AMBIENTAL 81
1.1. Introducción 81
1.2. Contenido obligatorio 83
1.3. La autoría del estudio 85
1.3.1. Las contradicciones de la Ley 85
1.3.2. La responsabilidad, la función del documento de alcance y la información suministrada por la Administración 89
1.4. Objetividad y calidad del Estudio 92
1.5. Justificación de la intensa participación del interesado a través del estudio 94
1.5.1. Razones económicas 94
1.5.2. La disponibilidad de la información: sus límites 96
1.5.3. Ahorro de tiempo y toma en consideración de los intereses del promotor desde el momento inicial 99
2. NATURALEZA JURÍDICA 99
2.1. Ejercicio de una actividad material o técnica 99
2.2. Prestación pública obligatoria de información 100
2.3. Los efectos de la previsión del trámite de Estudio sobre la posición del promotor: el Estudio como carga 104
2.3.1. Carga administrativa y carga en sentido técnico 104
2.3.2. La financiación del estudio por el promotor ¿responde al principio quien contamina, paga? 106
3. EL ESTUDIO COMO TRÁMITE DEL PROCEDIMIENTO DE EVALUACIÓN DE IMPACTO 108
3.1. El Estudio como acto instructorio del procedimiento EIA: trámite “desgajado”, anticipado y, en su caso, privatizado de la instrucción 108
3.1.1. El Estudio como trámite de la instrucción: aporta el interés del promotor y constituye la base de la discusión 111
3.1.2. El Estudio instruye, en su caso, las conclusiones de fondo de los trámites de información pública y de consultas 112
3.1.3. El Estudio, por tanto, conlleva una “privatización” parcial del procedimiento cuando el promotor que lo elabora es un particular 113
3.1.4. Los efectos del Estudio en la actividad instructora administrativa: de la instrucción tradicional al control de la instrucción realizada por otro 115
3.2. Determinación del momento de la elaboración y presentación y sus efectos 116
3.3. Los defectos del Estudio y la obligación de eliminarlos en vía administrativa: el requerimiento 117
3.3.1. Criterio general: los defectos del estudio pueden trasladarse a la DIA o corregirse por ella 117
3.3.2. La ausencia de algunos contenidos concretos del Estudio 120
3.3.3. El control de los requisitos del Estudio y los requerimientos para completarlo 125
3.4. Presunción de corrección técnica: los datos del Estudio se imponen si no se desacreditan científicamente 127
3.5. Un peculiar trámite de inadmisibilidad… en una fase avanzada del procedimiento 129
III. DEL ESTUDIO A LA DECLARACIÓN: TRÁMITE DE CONSULTAS Y ANÁLISIS TÉCNICO DEL EXPEDIENTE
1. SOMETIMIENTO A INFORMACIÓN Y CONSULTAS Y SU POSIBLE REITERACIÓN 133
1.1. El sometimiento del estudio a información y consultas 133
1.2. La posible reiteración de la información pública y de las consultas: la eficacia del control social y administrativo 137
1.3. La “respuesta razonada” a las alegaciones se realizará ordinariamente en la motivación de la Declaración Ambiental 139
1.4. Las posibilidades de participación en el trámite de información pública. Efectos 140
2. EN PARTICULAR, LAS CONSULTAS TRANSFRONTERIZAS 142
2.1. El objeto del trámite: no es solo el impacto, sino sobre todo la opinión sobre el impacto 143
2.2. La iniciación del trámite: la interpretación de un concepto jurídico indeterminado 144
2.3. El papel del Ministerio: un mero intermediario… pero imprescindible 146
2.4. Los efectos del trámite 149
2.5. La posibilidad de creación de un organismo “de representación equitativa” 152
3. EL ANÁLISIS TÉCNICO DEL EXPEDIENTE 153
3.1. La “adecuación”, que no “vinculación” de la Declaración al Estudio (alcance y motivación) 154
3.2. La actividad administrativa es revisora: la no aportación de información por el promotor no puede ser suplida por la actividad investigadora administrativa 157
3.3. La preparación técnica de la Administración ambiental no se presume: el mundo al revés 161
3.4. La importancia de la información disponible 162
3.4.1. La existencia de “elementos de juicio suficientes” como criterio para continuar, paralizar o terminar anticipadamente el procedimiento 162
3.4.2. Los reiterados requerimientos informativos para posibilitar y, en su caso, culminar el análisis técnico 165
3.5. Las numerosas posibilidades de terminación anticipada, buena muestra de la carrera de obstáculos 166
IV. LA DECLARACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL
1. CONTENIDO Y ESTRUCTURA DE LA DECLARACIÓN: SU ADECUACIÓN AL ESTUDIO DE IMPACTO AMBIENTAL 169
1.1. Contenido y estructura 169
1.2. El Estudio como propuesta documentada de la DIA: consecuencias 174
1.3. El Estudio como contenido y referencia de la solicitud de la DIA. ¿Se puede obtener la DIA por silencio administrativo? 176
2. LA NATURALEZA JURÍDICA: LA DIA COMO ACTO ADMINISTRATIVO 181
2.1. La DIA como acto administrativo: su cuestionada naturaleza jurídica. Las dos perspectivas tradicionales 181
2.2. La previsión legal: DIA como informe determinante 184
2.2.1. Acto de trámite 184
2.2.2. Informe 184
2.2.3. Determinante 186
2.2.4. ¿Puede la legislación autonómica convertir la DIA en vinculante? 190
2.3. La realidad: la DIA se comporta de forma distinta en función del procedimiento principal 194
2.3.1. En el procedimiento ordinario: para el órgano sustantivo la DIA es un informe cuasivinculante 194
2.3.2. En los supuestos sin procedimiento principal (comunicación previa): la DIA es un acto definitivo de un procedimiento autónomo (una autorización) 199
2.4. Recapitulación: la diferente naturaleza de la DIA en función de la existencia o no de un procedimiento sustantivo 204
3. LA PUBLICACIÓN DE LA DIA 204
3.1. Alcance de la publicación de la DIA 204
3.2. Justificación de la publicación de la DIA 205
3.2.1. Facilitar el control del público y, en su caso, la impugnación 206
3.2.2. ¿La apertura de un nuevo trámite de información pública? Las conclusiones de una jurisprudencia nueva… pero ya obsoleta 207
4. EL TIEMPO EN LA DIA 211
4.1. La eficacia en el tiempo de la DIA y su control administrativo 211
4.2. Modificación de la DIA: necesidad de integrar las lagunas legales de esta figura 212
4.2.1. El supuesto de hecho de la modificación y su justificación 212
4.2.2. Procedimiento: su incidencia en la autorización definitiva sustantiva 213
4.2.3. Modificación de oficio e indemnización 215
4.3. Revocación de la DIA: técnica excepcional sólo utilizable por imposibilidad de modificación y en determinados proyectos periódicos 218
4.4. Caducidad de la DIA: dinamismo y protección del medio ambiente 220
4.5. La prórroga de la DIA: pérdida y recuperación de una posibilidad 222
5. IMPUGNABILIDAD DE LA DIA Y DE OTROS TRÁMITES DEL PROCEDIMIENTO DE EIA 225
5.1. Impugnabilidad judicial de la DIA: su dependencia del procedimiento y de su sentido 226
5.1.1. Inimpugnabilidad autónoma ex lege 226
5.1.2. Posibilidades excepcionales de impugnación de la DIA 229
5.2. Impugnación de otras actuaciones: en especial, la utilización del recurso de inactividad 233
5.3. Peculiaridades de la acción popular impugnatoria de la ley 236
V. LA INTEGRACIÓN DE LA DIA EN LA RESOLUCIÓN
DEL ÓRGANO SUSTANTIVO
1. SI EL ÓRGANO SUSTANTIVO ACEPTA LA DIA, LA “AUTORIZACIÓN” INCLUIRÁ EL CONDICIONADO DE LA DIA 240
2. SI EL ÓRGANO SUSTANTIVO NO ACEPTA LA DIA, SE ABRE LA DISCREPANCIA. MODALIDADES EN FUNCIÓN DE LOS ÓRGANOS COMPETENTES 243
2.1. Discrepancias entre órganos de la misma Administración 245
2.1.1. Tipo de procedimiento: su proximidad al conflicto de atribuciones 246
2.1.2. La resolución de la discrepancia 249
2.2. Discrepancias entre órganos de distintas administraciones: su articulación a modo de recurso administrativo de alzada 253
3. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN EL PROCEDIMIENTO SUSTANTIVO: EL PAPEL DE LA DIA 257
4. LAS PECULIARIDADES DE LOS PROYECTOS SOMETIDOS A EVALUACIÓN DE IMPACTO ESTATAL Y A AUTORIZACIÓN AMBIENTAL INTEGRADA 258
5. LA INVALIDEZ DE LA RESOLUCIÓN SUSTANTIVA POR INFRACCIONES PROCEDIMENTALES 263
5.1. La omisión de la DIA en el procedimiento sustantivo 264
5.1.1. La omisión de la DIA genera la nulidad de pleno derecho de la resolución sustantiva 264
5.1.2. ¿Es “legalizable” un proyecto sin DIA?: de la doctrina del TC a la doctrina del TJUE. La modificación legislativa 267
5.2. La ausencia de DIA en el caso de comunicación previa 275
5.2.1. La “falta de validez y eficacia” 276
5.2.2. La no exigencia de incorporación de la DIA a la comunicación 278
5.3. Otras infracciones procedimentales de la EIA 279
6. LA IMPUGNACIÓN DE LA AUTORIZACIÓN SUSTANTIVA 281
6.1. El problema del recurso administrativo 281
6.2. La impugnación de la resolución de discrepancias 284
Bibliografía 287