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Estudios sobre el procedimiento administrativo. III Instituciones

Estudios sobre el procedimiento administrativo. III Instituciones
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Colección: Alternativa Nº 118

En las últimas décadas, el procedimiento administrativo está cobrando un protagonismo creciente y sufriendo importantes mutaciones de la mano del funcionamiento electrónico de la Administración. Aumenta su regulación, crece su consideración y complejidad como método de determinación de los intereses generales en la actuación de las Administraciones públicas y también cobran relevancia los vicios procedimentales como parámetro de control judicial del ejercicio de las potestades administrativas, en particular las discrecionales. En esta obra, se analizan los principales problemas jurídicos relativos al procedimiento administrativo: Las relaciones del procedimiento con la organización administrativa, las funciones del procedimiento administrativo, la discrecionalidad que tiene la Administración para instruirlo, los sujetos que participan en él, su estructura, las consecuencias de su forma de sustanciación -en papel o digital- y los efectos invalidantes de los vicios del procedimiento, a la luz de la jurisprudencia en la materia. El análisis de estos problemas suscita debates teóricos de envergadura, pero también plantea cuestiones operativas que son comunes en el funcionamiento real de la Administración, por lo que su lectura puede servir tanto a estudiosos como a practicantes del Derecho administrativo.
Introducción. El procedimiento administrativo, una institución clásica necesitada de revisión 13
Luciano Parejo Alfonso
Marcos Vaquer Caballería
Organización y procedimiento administrativos
Luciano Parejo Alfonso
1. LA RELACIÓN ENTRE ORGANIZACIÓN Y PROCEDIMIENTO 27
2. LA CONFLUENCIA DE ORGANIZACIÓN Y PROCEDIMIENTO EN EL SERVICIO A LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA 29
3. DOS CAMPOS-TESTIGO DE LA TRASCENDENCIA DEL JUEGO COMBINADO DE ORGANIZACIÓN Y PROCEDIMIENTO 36
3.1. La ejecución indirecta del Derecho de la Unión Europea 36
3.2. Los sectores en que se manifiesta la incapacidad del Derecho sustantivo para predeterminar el proceso de su ejecución 40
4. LOS TÉRMINOS DE LA DIRECCIÓN JURÍDICA, POR LA ORGANIZACIÓN Y EL PROCEDIMIENTO, DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Y SU MAS RECIENTE EVOLUCIÓN COMO CONSECUENCIA DE LAS TRANSFORMACIONES DEL ESTADO 47
5. LOS TIPOS DE ORGANIZACIONES Y DE PROCEDIMIENTO EN TANTO QUE ESTRUCTURAS REGULATIVAS 50
¿Para qué sirve el procedimiento administrativo?
Marcos Vaquer Caballería
1. LAS FUNCIONES HISTÓRICAS, SEGÚN EL RELATO DEL LEGISLADOR Y LOS JUECES 54
2. LA FUNCIÓN ORDENADORA. EL PROCEDIMIENTO COMO ITER O SECUENCIA DE ACTOS Y EL PRINCIPIO DE UNIDAD DEL PROCEDIMIENTO 58
3. LA FUNCIÓN DIALÉCTICA. EL PROCEDIMIENTO COMO FÓRUM O ESPACIO DE DIÁLOGO 61
4. LA FUNCIÓN INFORMATIVA Y SU DOCUMENTACIÓN EN EL EXPEDIENTE: EL PROCEDIMIENTO ANTE EL ESPEJO 65
5. EN PARTICULAR, EL PROCEDIMIENTO COMO JUSTIFICACIÓN Y LÍMITE DE LA DISCRECIONALIDAD 69
6. NUEVOS PLANTEAMIENTOS: BUENA ADMINISTRACIÓN, TRANSPARENCIA, MEJORA REGULATORIA Y EFICIENCIA. LA CONFLUENCIA DE GARANTISMO Y EFICACISMO BAJO UNA PERSPECTIVA FUNCIONAL 75
7. CONCLUSIÓN 78
8. BIBLIOGRAFÍA DE REFERENCIA 81
Discrecionalidad administrativa y procedimiento administrativo
Eva Desdentado Daroca
1. EL FENÓMENO DE LA DISCRECIONALIDAD ADMINISTRATIVA. CONCEPTO, TIPOLOGÍA Y CRITERIOS PARA DETECTAR LA EXISTENCIA DE DISCRECIONALIDAD EN EL EJERCICIO DE POTESTADES. EN ESPECIAL, LOS CONCEPTOS JURÍDICOS INDETERMINADOS 83
2. LAS PAUTAS PARA LA IDENTIFICACIÓN DE LA DISCRECIONALIDAD. EN PARTICULAR, LA ESTRUCTURA DE LA NORMA Y LA UTILIZACIÓN DEL TÉRMINO “PODRÁ” 86
3. LOS LÍMITES DE LA DISCRECIONALIDAD Y EL ALCANCE DE SU CONTROL. EN ESPECIAL, EL PRINCIPIO/DEBER DE BUENA ADMINISTRACIÓN 87
4. ANÁLISIS DE LA DISCRECIONALIDAD ADMINISTRATIVA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO 89
4.1. ¿Discrecionalidad en la configuración y determinación del procedimiento debido? 89
4.2. Iniciación del procedimiento y discrecionalidad. La discrecionalidad en el cuándo 92
4.2.1. ¿Existe discrecionalidad en la decisión de iniciar y tramitar el procedimiento administrativo? 92
4.2.1.1. Discrecionalidad y control judicial en el ejercicio de la potestad reglamentaria 95
4.2.1.2. Discrecionalidad y convocatoria de plazas 98
4.2.1.3. Discrecionalidad y procedimiento expropiatorio 100
4.2.2. Discrecionalidad e información y actuaciones previas 100
4.2.3. Discrecionalidad y requerimiento de subsanación y mejora de la solicitud 101
4.3. ¿Discrecionalidad en la adopción de medidas provisionales y provisionalísimas? 103
4.4. ¿Discrecionalidad en el impulso del procedimiento? 105
4.5. ¿Actos de instrucción y discrecionalidad? 105
4.6. ¿Acumulación y discrecionalidad? 106
4.7. ¿Discrecionalidad en la realización de pruebas? 108
4.8. ¿Discrecionalidad y solicitud de informes? 109
4.9. Trámites de participación y discrecionalidad: trámite de audiencia e información pública 110
4.10. Suspensión del procedimiento y discrecionalidad 112
4.11. Determinación de términos y plazos y discrecionalidad 113
4.12. Tramitación de urgencia de los procedimientos 115
4.13. La tramitación simplificada del procedimiento 116
4.14. La terminación del procedimiento 119
5. CONCLUSIONES: EL ESCASO ALCANCE POSIBLE DE LA DISCRECIONALIDAD EN EL ÁMBITO DEL PROCEDIMIENTO Y LAS LIMITACIONES DE SU CONTROL 120
Los sujetos de la relación jurídico-administrativa y su participación en el procedimiento administrativo
Juli Ponce Solé
1. INTRODUCCIÓN: LA RELEVANCIA DEL CONCEPTO DE RELACIÓN JURÍDICO-ADMINISTRATIVA 123
2. ACTIVIDAD NO PROCEDIMENTALIZADA Y DERECHO ADMINISTRATIVO 124
3. ACTIVIDAD FORMALIZADA Y PROCEDIMENTALIZADA Y SUJETOS INTERVINIENTES: LA SEPARACIÓN ENTRE INSTRUCCIÓN Y RESOLUCIÓN Y LA FUNCIÓN DE MEDIACIÓN DE INTERESES EN EL SENO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO 129
3.1. Separación entre instrucción y resolución y potenciación de la función mediadora del procedimiento entre intereses: aportaciones desde las ciencias conductuales 129
3.2. Relaciones entre varios órganos de una AP (relaciones intraadministrativas) o entre AAPP (relaciones interadministrativas) 138
3.3. Relación entre una Administración pública y los privados 152
3.3.1. Relación bipolar 152
2.3.2. Relación multipolar: en especial, comunicaciones previas y declaraciones responsables 154
3.4. Relación entre un privado que ejerce una función pública y otro privado 155
4. Reflexiones finales: necesidad de mejorar el marco regulador y protección del derecho a una buena administración 158
5. BIBLIOGRAFÍA 161
El procedimiento administrativo común en la Ley de 2015: Su estructura
Concepción Barrero Rodríguez
1. CONSIDERACIONES INICIALES 165
2. LOS PROPÓSITOS DE LA LEY DE 2015 EN RELACIÓN CON EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO 166
2.1. Una “reforma integral y estructural” del procedimiento administrativo que la Ley realmente no efectúa 167
2.2. La implantación de la Administración electrónica. ¿En qué cambia al procedimiento administrativo? 170
2.2.1. La tramitación electrónica del procedimiento 170
2.2.2. Otras medidas al servicio del funcionamiento electrónico de la Administración de influencia directa en el procedimiento 172
2.2.3. El expediente electrónico 176
2.2.4. La plena gestión electrónica de los procedimientos administrativos: Un objetivo aún pendiente 179

2.3. La simplificación del procedimiento 182
2.3.1. Su significado y alcance. Las distintas medidas a su servicio 182
3.3.2. En particular, la tramitación simplificada del procedimiento 186
2.3.3. ¿Avanza significativamente la LPAC en la simplificación del procedimiento? 190
3. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN EN LA LEY DE 2015 191
3.1. Algunas ideas preliminares 191
3.2. Actuaciones previas e iniciación del procedimiento 193
3.2.1. Las actuaciones previas 193
3.2.2. Algunas cuestiones sobre la fase de iniciación del procedimiento. En particular, las medidas provisionales 195
3.3. La instrucción del procedimiento: Una regulación continuista que reproduce viejas dudas y lagunas y crea otras nuevas 200
3.3.1. Los trámites del procedimiento recogidos por la LPAC 200
3.3.2. En especial, la prueba desarrollada en el curso del procedimiento 204
3.3.3. ¿Estaba justificada está regulación continuista? 210
3.4. La fase final del procedimiento: Una normativa igualmente poco innovadora 212
4. ¿QUÉ FALTA EN LA LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN DE 2015? 215
5. CONSIDERACIONES FINALES 226
6. BIBLIOGRAFÍA 228
La forma en el procedimiento administrativo
Antonio Descalzo González
1. PLANTEAMIENTO 237
2. EL PRINCIPIO ANTIFORMALISTA DEL PROCEDIMIENTO Y LAS ACTUACIONES NO FORMALIZADAS EN EL PROCEDIMIENTO FORMAL 244
2.1. Inactividad formal, declaración responsable y comunicación 249
2.2. Información y actuaciones previas 252
2.3. Incoación 255
2.4. Medidas provisionales 260
2.5. Ordenación e instrucción 261
3. DE LA DOCTRINA DE LOS VICIOS DE ORDEN PÚBLICO AL PRINCIPIO DE BUENA ADMINISTRACIÓN Y DE BUEN GOBIERNO: EL VALOR DE LA FORMA EN EL PROCEDIMIENTO 270
4. INTELIGENCIA ARTIFICIAL Y ACTUACIÓN AUTOMATIZADA AL SERVICIO DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA EN UN CONTEXTO DE INCERTIDUMBRE Y DE GESTIÓN DE RIESGOS 287
4.1. La actuación administrativa automatizada: actuación material o técnica y actuación jurídica en el procedimiento 298

Los vicios del procedimiento administrativo y su control judicial
Ángel M. Moreno Molina
1. INTRODUCCIÓN 307
2. APROXIMACIÓN CONCEPTUAL 308
3. OBSERVACIONES GENERALES SOBRE LOS VICIOS DEL PROCEDIMIENTO 310
4. TIPOLOGÍA DE LOS VICIOS DEL PROCEDIMIENTO 325
4.1. Ausencia de procedimiento 325
4.2. Procedimiento errado 328
4.3. Procedimiento idóneo, pero no cumplimentado en todos sus trámites 330
4.3.1. Problemática general 330
4.3.2. Procedimiento para el dictado de actos 331
4.3.2.1. Fases o trámites que producen la nulidad radical 331
4.3.2.2. Omisiones procedimentales que no producen la nulidad de pleno derecho del acto 337
4.3.2.3. El caso especial de los actos que violan derechos fundamentales 356
4.3.3. Procedimiento de aprobación de disposiciones generales 358
4.4. Procedimiento adecuado y cumplimentado en todas sus fases pero que incurre en extemporaneidad 364
4.4.1. Aspectos generales 364
4.4.2. Extemporaneidad no invalidante 365
4.4.3. En especial, la caducidad del procedimiento iniciado de oficio 366
4.4.4. El “abuso” del procedimiento como vicio de forma 371
5. EL CONTROL JUDICIAL DE LOS VICIOS DEL PROCEDIMIENTO 378
5.1. La sentencia y los vicios del procedimiento administrativo 378
5.2. La desestimación del recurso 380
5.3. La estimación del recurso y los vicios del procedimiento 381
5.4. Efectos de la sentencia estimatoria 383
5.4.1. Recurso contencioso-administrativo contra acto administrativo 383
5.4.2. Recurso contencioso contra reglamentos 388
6. REFLEXIONES FINALES 392

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