Evaluación de impacto ambiental transfronteriza entre España y Portugal

Agradecimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
Lista de las principales abreviaturas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
Prólogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
Prefacio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
1. Abordaje del tema . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
2. Definición del problema . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
3. Objetivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
4. Metodología y fuentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
5. Estructura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
Estado del arte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
1. La línea descriptiva: la importancia del intercambio de experiencias . . . . . 31
2. Los acuerdos de cooperación: la mejora en la implementación . . . . . . . . . 39
3. La pieza clave de la evaluación de impacto ambiental (EIA):
la participación pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
Parte I. Marco contextual y teórico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
1. Definición de la cuestión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
2. La cooperación transfronteriza europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48
3. La cooperación transfronteriza ibérica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
3.1. Las relaciones ibéricas antes de la UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
3.2. Las relaciones ibéricas después de la UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
3.3. Especial referencia a la cooperación medioambiental . . . . . . . . . . . . . 56
4. Marco teórico de la acción medioambiental transfronteriza . . . . . . . . . . . . . 60
4.1. La EIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
4.1.1. Antecedentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
4.1.2. Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
4.1.3. Principios rectores de la EIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67
4.2. La evaluación de impacto ambiental transfronteriza (EIAT) . . . . . . . . . 69
4.2.1. Concepto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69
4.2.2. Principios de la EIAT en los tratados internacionales . . . . . . . . 72
4.2.3. Principios de EIAT en la costumbre internacional . . . . . . . . . . . 78
a) El principio de prohibición de causar daños . . . . . . . . . . . . . 78
b) El principio de no discriminación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
c) El principio de desarrollo sostenible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84
4.2.4. Tipos: EIAT entre estados y en áreas internacionales y
compartidas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86
4.2.4.1. EIAT entre estados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87
4.2.4.2. EIAT en áreas internacionales y compartidas . . . . . . . . 88
Parte II. Marco normativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93
1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93
2. La evaluación de impacto ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94
2.1. EIA en el ámbito internacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94
2.2. EIA en la Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96
2.3. La EIA en Portugal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100
2.3.1. Ámbito de aplicación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103
2.3.2. Procedimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105
2.3.3. La participación pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111
2.4. La EIA en España . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112
2.4.1. Ámbito de aplicación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115
2.4.2. Procedimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116
2.4.3. La participación pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125
3. La evaluación de impacto ambiental transfronteriza (eiat) . . . . . . . . . . . . . . 128
3.1. EIA transfronteriza en el ámbito internacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128
3.2. EIA transfronteriza en el ámbito europeo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132
3.2.1. Directivas UE sobre EIA (85/337/CEE; 97/11/CE) . . . . . . . . . . . . 132
3.2.2. El Convenio de Espoo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135
3.2.2.1. Estructura y contenido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140
3.2.2.2. Ámbito de aplicación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141
3.2.2.3. Procedimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145
3.2.2.4. La cooperación bilateral y multilateral . . . . . . . . . . . . . . 150
3.2.2.5. La aplicación del Convenio Espoo . . . . . . . . . . . . . . . . . 151
3.2.3. El Convenio de Aarhus y la participación pública . . . . . . . . . . . 157
3.2.4. Directivas comunitarias 2003/4/CE y 2003/35/CE . . . . . . . . . . . . 159
3.2.5. Directiva Marco del Agua (Directiva 2000/60/CE) . . . . . . . . . . . . 160
3.2.6. Directiva 2011/92/UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162
3.3. EIA transfronteriza en el ámbito nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164
3.3.1. Transposición en Portugal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164
3.3.2. Transposición en España . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165
3.3.3. EIAT en Portugal: régimen jurídico y procedimiento . . . . . . . . . 168
3.3.4. EIAT en España: régimen jurídico y procedimiento . . . . . . . . . . 174
3.3.5. Régimen comparado de la EIAT en el contexto ibérico . . . . . . . 181
3.3.5.1. Ámbito de aplicación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181
3.3.5.2. Procedimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181
3.3.6. La participación transfronteriza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183
3.4. Acuerdos de cooperación sobre EIA transfronteriza en el contexto
ibérico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193
3.4.1. El Convenio de Albufeira (CA) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197
3.4.1.1. La cuestión transfronteriza del agua . . . . . . . . . . . . . . . . 197
3.4.1.2. Antecedentes de la cooperación hispano-lusa en
materia de aguas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199
3.4.1.4. Órganos de cooperación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204
3.4.1.5. Ámbito de aplicación y procedimiento de EIA . . . . . . . . 205
3.4.2. El Protocolo de Actuación ibérico (PA) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207
3.4.2.1. Disposiciones generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209
3.4.2.2. Disposiciones institucionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211
3.4.2.3. Disposiciones procedimentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216
3.4.2.4. Disposiciones específicas para actuaciones conjuntas . . 220
4. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223
4.1. El Convenio de Espoo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223
4.2. Las directivas comunitarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224
4.3. El regimén bilateral España-Portugal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225
Parte III. Implementación y casos de estudio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227
1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227
2. Fuentes de información de las consultas transfronterizas . . . . . . . . . . . . . . 230
3. Las consultas transfronterizas entre España y portugal . . . . . . . . . . . . . . . . 231
3.1. La casuística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231
3.2. Problemática de la implementación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238
3.3. La aplicación del PA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241
3.3.1. La aplicación práctica del PA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241
3.3.2. El sometimiento a EIAT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243
3.3.3. La participación pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246
3.3.4. El complejo sistema de comunicación entre órganos . . . . . . . . 251
3.3.5. Los problemas de traducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253
3.3.6. Los plazos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253
3.3.7. Valoración global . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258
3.4. La aplicación del CA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264
3.4.1. La aplicación práctica del CA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264
3.4.2. La aplicación práctica en la gestión y planificación hidrológica . 265
3.4.3. La aplicación práctica en la EIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268
3.4.4. Valoración global de la aplicación del CA . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271
4. Las consultas transfronterizas en el contexto eurorregional . . . . . . . . . . . . 272
4.1. La eurorregión Galicia-Norte de Portugal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273
4.2. El contexto transfronterizo Galicia-Norte de Portugal . . . . . . . . . . . . . . 276
4.3. Casos de estudio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278
4.3.1. El caso del aprovechamiento hidroeléctrico de Sela
(1974-1998) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278
4.3.1.1. Régimen de aplicación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279
4.3.1.2. Fases del procedimiento de EIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280
4.3.1.3. Fase transfronteriza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282
4.3.1.4. Análisis crítico de la fase transfronteriza . . . . . . . . . . . . . 283
4.3.2. El caso del Eixo Atlántico de Alta Velocidad, tramo
Porriño-frontera de Portugal (2004-2011) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287
4.3.2.1. Régimen de aplicación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 288
4.3.2.2 Fases del procedimiento de EIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 288
4.3.2.3. Fase transfronteriza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 290
4.3.2.4. Análisis crítico de la fase transfronteriza . . . . . . . . . . . . . 292
5. Conclusiones sobre la implementación y casos de estudio . . . . . . . . . . . . . 294
Parte IV. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297
1. Los aspectos legales y procedimentales de la EIAT a nivel internacional y
comunitario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297
2. Los aspectos legales y procedimientales del contexto ibérico . . . . . . . . . . . 302
3. La implementación de las consultas en el contexto ibérico: retos para
una aplicación efectiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304
4. Propuestas para la mejora de las consultas transfronterizas en
el contexto ibérico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 308
4.1. Principios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309
4.2. Ámbitos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309
4.3. Procedimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 310
4.4. Estructura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311
5. Propuestas específicas para las consultas transfronterizas en las cuencas
hidrográficas ibéricas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313
Parte V. Referencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 315
I. Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 315
II. Normativa, documentos y sentencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327
Normativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327
Documentos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 329
Sentencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333
III. Páginas web consultadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 334
Parte VI. Apéndices
Apéndice 1. Referencias EIAT en convenciones y declaraciones de derecho
internacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 337
Apéndice 2. Sistema de obligaciones según el Convenio de Espoo . . . . . . . . . 340
Apéndice 3. Sistema de obligaciones según el Convenio de Albufeira . . . . . . . 341
Apéndice 4. El contenido legal del Protocolo de Actuación España-Portugal . . 343
Apéndice 5. Tabla de equivalencias entre el sistema nacional de EIAT
de Portugal y el Convenio de Espoo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 344
Apéndice 6. Relación histórica de consultas transfronterizas EIAT
España-Portugal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 345
Apéndice 7. Relación histórica de consultas transfronterizas EAET
España-Portugal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 347
Apéndice 8. Duración de la fases transfronterizas de España y Portugal a
partir de la aplicación del PA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .