La seguridad social de los empleados, cargos y servidores públicos. VIII Premio Adolfo Posada

Aranzadi Derecho Laboral nº 515

Resumen del trabajo presentado a la 8ª Edición de los Premios Adolfo Posada

1. Los funcionarios públicos no suelen ser objeto de una atención especial por la doctrina científica, ni tampoco son numerosos los conflictos que llegan a la vía judicial. La combinación de esas dos circunstancias, junto a cierto rechazo social -o cuando menos recelo- ante reivindicaciones provenientes de la función pública, han propiciado que ni las condiciones de ejercicio de la actividad ni la protección social de los funcionarios públicos hayan sido cuestiones prolijamente tratadas.
En relación con la Seguridad Social de los funcionarios públicos, su nacimiento tuvo lugar en España prácticamente con dos siglos de antelación a las primeras manifestaciones de la previsión social para los trabajadores asalariados, los llamados seguros sociales. Los funcionarios públicos nunca se beneficiaron en esas medidas diseñadas para el sector privado, pues contaban con montepíos y mutualidades que, en principio, parecían adecuarse mejor a sus características específicas.
Sin embargo, no se crearon montepíos en todos los ámbitos de la función pública y, allí donde existían, dispensaban una protección desigual que propició, por un lado, que muchos funcionarios careciesen de amparo frente a los riesgos sociales por no encontrarse en el radio de acción de ningún montepío, y, por otro, evidentes desigualdades en la protección entre unos funcionarios y otros.
En este contexto, durante las primeras décadas del siglo XX tomó carta de naturaleza el llamado Régimen de Clases Pasivas, y se inició un proceso de gestión separada de la protección de las clases activas y de las clases pasivas que perdura hasta el momento actual. En efecto, la creación del Sistema de Seguridad Social a partir de la Ley de Bases de la Seguridad Social de 1963 no supuso la desaparición de las mutualidades funcionariales ni la del Régimen de Clases Pasivas, que subsisten bajo la denominación formal de regímenes especiales de Seguridad Social.
Sin embargo, las medidas de protección social de los funcionarios públicos nunca se han incorporado plenamente al Sistema de Seguridad Social, sino que mantienen múltiples especialidades. A la postre, esos rasgos singulares suponen que los llamados regímenes especiales de funcionarios públicos se encuentren materialmente al margen del Sistema de Seguridad Social. No en vano, algunos de los manuales más prestigiosos sobre Seguridad Social no contemplan estos mecanismos protectores entre el elenco de regímenes especiales.

2. No todos los funcionarios públicos se encuentran comprendidos en esos instrumentos protectores externos o periféricos, sino que muchos de ellos han sido asimilados a los trabajadores asalariados e incluidos por tanto en el Régimen General de la Seguridad Social. Para delimitar el ámbito subjetivo de los diferentes mecanismos tuitivos se ha optado por atender, en primer lugar, a la naturaleza jurídica del vínculo, y, en segundo, a la Administración Pública para la que los funcionarios prestan sus servicios.
Desde esta perspectiva, han sido incluidos en el Régimen General todos los empleados públicos que no sean funcionarios, así como los funcionarios sin plaza en propiedad. Por tanto, los funcionarios interinos y eventuales -funcionarios de empleo en su acepción clásica- han sido asimilados a trabajadores asalariados. La inclusión del personal temporal al servicio de la Administración en el Régimen General, por cierto, cuenta con alguna excepción en el ámbito militar, en el que con carácter general prevalece la prestación de servicios como militar frente a la temporalidad del vínculo. No se ha procedido a una asimilación de esa índole en relación con los contratados administrativos -salvo parcialmente respecto de los antiguos contratos de colaboración temporal, cuya extinción ponía en marcha la protección por desempleo-, que tampoco han sido asimilados a funcionarios públicos, sino que, en su caso, deben proceder al alta en el Régimen Especial de Trabajadores Autónomos.
En cuanto a los funcionarios de carrera, la evolución de los mecanismos de protección social ha provocado que se dispense una protección diferente al funcionario en atención a la Administración para la que presta servicios. En concreto, en uno u otro momento han sido incorporados al Régimen General, con una protección equivalente a la de los trabajadores asalariados salvo el desempleo, los funcionarios autonómicos (excepto los funcionarios transferidos, que pueden permanecer en el Régimen Especial de Funcionarios Civiles del Estado y en el Régimen de Clases Pasivas en tanto no ingresen en cuerpos o escalas propios de la comunidad autónoma de destino), los funcionarios locales y los funcionarios de la Administración Institucional.

3. El llamado Régimen Especial de Funcionarios Públicos se compone de cuatro piezas o bloques, tres destinadas a los funcionarios en activo y una con el propósito de proteger a las clases pasivas. Cada una de esas cuatro parcelas tiene, por tanto, destinatarios diferentes, cuenta con un régimen jurídico específico y con una gestión propia e independiente del resto.
La referencia fundamental del mutualismo administrativo es el Régimen Especial de Funcionarios Civiles del Estado, gestionado por la Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado, conocida generalmente por el acrónimo MUFACE. En ese Régimen Especial deben proceder a la afiliación y al alta los funcionarios civiles al servicio de la Administración del Estado. Por su parte, los funcionarios de carrera al servicio de la Administración de Justicia están encuadrados en el Régimen Especial del Personal al Servicio de la Administración de Justicia, gestionado por la Mutualidad General Judicial (MUGEJU). Finalmente, el personal militar se encuentra comprendido en el Régimen Especial de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas, gestionado por el Instituto Social de las Fuerzas Armadas (ISFAS).
En términos generales, las mutualidades protegen frente a aquellos riesgos que no obligan al funcionario a abandonar la vida activa permanentemente. Sin embargo, en casos en los que la edad, la incapacidad o el fallecimiento impidan la reincorporación, entra en juego el denominado Régimen de Clases Pasivas, un mecanismo protector único para todos los comprendidos en alguna de las mutualidades funcionariales, y de cuya protección también disfruta algún colectivo más que no está protegido por ninguna de esas mutualidades (registradores de la propiedad, personal de las Cortes Generales).
En realidad, la división entre clases activas y clases pasivas no es plena, pues el mutualismo debe complementar las carencias del Régimen de Clases Pasivas, que únicamente incluye en el catálogo de su acción protectora prestaciones de contenido económico. En consecuencia, los pensionistas de Clases Pasivas siguen comprendidos en el campo de aplicación del mutualismo funcionarial, en particular a efectos del derecho a la asistencia sanitaria.

4. La prestación más relevante que gestiona el mutualismo funcionarial es la asistencia sanitaria. En el Régimen Especial de Funcionarios Civiles del Estado y en el del Personal al Servicio de la Administración de Justicia se ha optado por una gestión indirecta, que supone que el titular del derecho puede elegir entre recibir la asistencia sanitaria del Sistema Nacional de Salud o bien acudir a una entidad privada concertada.
En el mutualismo militar, sin embargo, existen muchas peculiaridades, ya que por un lado el ISFAS cuenta con medios propios mediante los que puede prestar atención primaria (consultorios y centros de salud), y, por otro, en el ámbito castrense se ha creado una infraestructura sanitaria propia, la denominada Sanidad Militar. No obstante, no hay hospitales o instalaciones sanitarias dependientes del ISFAS o pertenecientes a la Sanidad Militar en todo el territorio nacional; para cubrir esas carencias, el ISFAS ha llegado a los pertinentes conciertos tanto con el Sistema Nacional de Salud como con entidades privadas. En función del lugar de residencia, el titular o beneficiario del mutualismo militar podrá optar por una u otra fórmula. Tanto en el ámbito civil como en el militar es posible recibir asistencia en un centro no concertado por razones de urgencia vital -o por denegación injustificada del servicio- con derecho a reembolso de gastos médicos.
Respecto de la prestación farmacéutica, en todos los casos los mutualistas son depositarios de los talonarios de recetas, lo que facilita la gestión de esta prestación. Se prevé que el mutualista efectúe la correspondiente aportación económica, cifrada en un 30% del precio de venta al público del medicamento, frente al 40% previsto en el Régimen General. Esta regulación ventajosa para el funcionario se compensa con el mantenimiento de esa obligación de contribuir -también en cuantía del 30% del PVP-tras el acceso al Régimen de Clases Pasivas, a diferencia del Régimen General, en el que se exime del pago de los medicamentos a los pensionistas.
De manera análoga al Sistema Nacional de Salud, se contempla la gratuidad de los tratamientos derivados de contingencia profesional y de los dispensados cuando exista necesidad de hospitalización, así como la aportación reducida del 10% para determinados medicamentos, ligados generalmente a enfermedades crónicas, o de larga duración.

5. Al margen de la asistencia sanitaria, el mutualismo reconoce otras muchas prestaciones, tanto en metálico como en especie. A modo de ejemplo, en caso de incapacidad temporal -y de riesgo durante el embarazo, que está equiparado a la IT- se reconoce un subsidio económico, aunque en términos muy diferentes al Régimen General, en la medida que el funcionario estatal tiene garantizado el mantenimiento de derechos económicos plenos durante cierto tiempo.
En concreto, los funcionarios civiles y el personal militar mantienen el derecho a retribuciones íntegras durante los tres primeros meses de licencia por incapacidad temporal -o riesgo durante el embarazo-, lo que implica que el subsidio económico de incapacidad temporal -cuya cuantía no se calcula del mismo modo que en el Régimen General- no se devengará hasta ese momento. En el Régimen Especial del Personal al Servicio de la Administración de Justicia la situación es similar, con la diferencia de que los derechos económicos plenos se mantienen durante los primeros seis meses de licencia, y por tanto el subsidio no puede generarse con anterioridad.
En cambio, el mutualismo carece de reglas específicas para las prestaciones por maternidad y paternidad -y también en algún caso respecto de la nueva prestación de riesgo durante la lactancia natural-, puesto que en tales casos el permiso que habilita para cesar en la prestación de servicios conlleva la plenitud de derechos económicos durante su duración completa, y por tanto no se produce una situación de defecto de ingresos que deba complementarse por esta vía de la protección de Seguridad Social.

6. Al margen de las ayudas enmarcadas en la parcela de la acción protectora denominada «asistencia social y servicios sociales» (becas para estudios, residencias de la tercera edad, medidas relativas a vivienda), conviene destacar la acción protectora complementaria del Régimen de Clases Pasivas que ofrecen las mutualidades de funcionarios.
Sin perjuicio de ciertos vestigios de la protección complementaria que dispensaba en el pasado, el mutualismo funcionarial no reconoce pensiones de jubilación, incapacidad permanente y muerte y supervivencia, porque en los casos en que el funcionario no pueda continuar desarrollando su actividad por edad, incapacidad o fallecimiento entra en juego el Régimen de Clases Pasivas.
Sin embargo, el Régimen de Clases Pasivas únicamente concede prestaciones de carácter económico, y, además, en caso de incapacidad permanente no distingue entre grados, lo que implica que no se reconozca el complemento de gran invalidez conforme a ese Régimen, porque esa situación de gran invalidez no está contemplada como tal en Clases Pasivas. En cambio, el mutualismo sí distingue entre grados y reconoce un complemento económico a los mutualistas que hayan accedido a Clases Pasivas a consecuencia de un accidente o enfermedad que haya propiciado unas secuelas que impidan que pueda valerse por sí mismo para realizar los actos más indispensables de la vida.

7. El Régimen de Clases Pasivas engloba a los sujetos comprendidos en las tres mutualidades de funcionarios, y dentro del catálogo de su acción protectora se encuentran las pensiones de jubilación (o retiro en caso de militares) y de muerte y supervivencia. De este modo, el Régimen de Clases Pasivas no reconoce pensiones de incapacidad permanente, al menos con esa denominación, sino que la incapacidad permanente queda subsumida en la pensión de jubilación. Por tanto, son hechos causantes de la pensión de jubilación (o retiro para militares) tanto la edad como la incapacidad permanente (inutilidad en la nomenclatura más propia del contexto castrense).
Por su parte, el fallecimiento del sujeto causante da lugar a las prestaciones por muerte y supervivencia, entre las que se encuentran la pensión de viudedad, la pensión de orfandad y las pensiones en favor de los padres. A diferencia del Régimen General, no hay otros parientes que puedan causar este tipo de pensiones, y la expresión «pensiones en favor de familiares» engloba todas las pensiones de muerte y supervivencia, y no únicamente las pensiones diferentes a las de viudedad y orfandad.
La gestión no se encomienda a una mutualidad, sino a la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas, dentro del Ministerio de Economía y Hacienda. No obstante, la gestión de las clases pasivas militares corresponde a la Dirección General de Personal del Ministerio de Defensa.

8. Las pensiones de clases pasivas pueden merecer el calificativo de ordinarias o de extraordinarias. Son pensiones ordinarias las que derivan de contingencia común, mientras que son pensiones extraordinarias aquellas que tienen su origen en una contingencia profesional. El Régimen de Clases Pasivas no utiliza los conceptos de accidente de trabajo o de enfermedad profesional del Régimen General, y ni siquiera remite a ellos, a diferencia del mutualismo administrativo.
El Régimen de Clases Pasivas ha creado el concepto de acto de servicio para delimitar el origen profesional de la contingencia, y no identifica el accidente en acto de servicio con el accidente de trabajo, ni la enfermedad en acto de servicio con la enfermedad profesional. Pese a que existen similitudes, como la presunción de accidente o enfermedad cuando se manifiesten en tiempo y lugar de trabajo, pueden apreciarse también notables diferencias, que hacen dudar a los tribunales, por ejemplo, de si el accidente in itinere es accidente en acto de servicio.
Las pensiones extraordinarias no requieren ningún período de carencia, y el cálculo de su cuantía presenta beneficios evidentes, pues el haber regulador se toma al 200 %. La mejora del haber regulador no supone en la práctica que el importe de las pensiones extraordinarias duplique el de las pensiones ordinarias, porque tanto unas como otras no pueden superar el tope máximo de cuantía de las pensiones públicas fijado anualmente en la Ley de Presupuestos.

9. La pensión de jubilación o retiro tiene como hecho causante el abandono de la vida activa a causa de la edad o de la incapacidad. En caso de funcionarios el acceso al Régimen de Clases Pasivas procede ante el cumplimiento de la edad de jubilación forzosa, aunque, entre otras posibilidades, se admite una jubilación voluntaria con cinco años de antelación al cumplimiento de esa edad de jubilación forzosa. A diferencia del Régimen General, la anticipación de la edad de jubilación no provoca una reducción de la cuantía de la pensión.
La jubilaci