Manual de fonaments del dret administratiu i de la gestió pública. Textos legals, materials per practicar, dades empíriques. Sisena Edició

Pròleg a la segona edició....................................................................................................... 17
Pròleg a la tercera edició....................................................................................................... 19
Pròleg a la quarta edició........................................................................................................ 21
Pròleg a la cinquena edició.................................................................................................... 23
Pròleg a la sisena edició......................................................................................................... 25
Introducció............................................................................................................................ 27
Abreviatures utilitzades......................................................................................................... 37
1. ELS FONAMENTS I LES BASES CONSTITUCIONALS DEL DRET ADMINISTRATIU
1.1 Els fonaments del dret administratiu............................................................................. 39
1.1.1 El dret administratiu com a ordenament jurídic i com a ciència jurídica. Dret administratiu i ciències socials........................................................................... 39
1.1.2 Tipus d’activitat administrativa. La inactivitat administrativa com un supòsit de mala administració............................................................................................ 44
1.1.3 El dret de les administracions públiques: dret administratiu, dret públic i dret privat. Criteris de definició de l’Administració pública....................................... 49
1.1.4 La formació i l’evolució històrica del dret administratiu.................................... 54
1.1.5 L’evolució del Dret administratiu i de la gestió pública en les darreres dècades... 71
1.1.6 Dret administratiu, globalització i Dret europeu................................................ 88
1.2 Les bases constitucionals del dret administratiu; la posició jurídica i institucional de l’Administració pública................................................................................................. 92
1.2.1 L’estat de social, democràtic de dret i autonòmic. Els drets socials com autèntics drets subjectius exigibles. Vies de legitimació democràtica de les Administracions Públiques i govern obert. Estat de Dret i Estat amb dret.................................... 92
a) Estat Social i Dret administratiu................................................................... 93
b) L’Estat Democràtic i Dret administratiu....................................................... 105
b.1 Democràcia representativa i AP............................................................ 106
b.1.1 Principi de legalitat, normes i AP............................................... 106
b.1.2 La direcció de les AAPP pels governs........................................ 106
b.2 Democràcia directa, democràcia participativa i Dret administratiu...... 107
b.2.1 Transparència i Dret administratiu............................................ 108
b.2.2 Govern obert, bon govern, bona administració i prevenció de la corrupció.................................................................................. 109
c) L’Estat de Dret............................................................................................. 109
c.1 Les conseqüències més importants de la clàusula d’Estat de Dret pel Dret administratiu................................................................................ 110
c.1.1 El principi de legalitat i les AAPP.............................................. 110
c.1.2 Principi de tutela efectiva dels drets dels ciutadans i de les ciutadanes......................................................................................... 111

c.1.3 Principi de garantia patrimonial................................................ 111
c.2 Quin Dret per les AAPP d’acord amb la CE?........................................ 111
c.2.1 Existeix una reserva constitucional de Dret administratiu que
imposi límits, fins i tot al legislador, en l’elecció de quin Dret
facin servir les AAPP?............................................................... 112
c.2.2 Existeix una reserva constitucional per als òrgans judicials
contenciós-administratius respecte del control de l’activitat
administrativa?......................................................................... 113
d) L’Estat descentralitzat................................................................................... 115
1.2.2 La posició jurídica de les administracions públiques: legalitat; servei objectiu als
interessos generals; autotutela; procediment; transparència; control de l’actuació
administrativa, responsabilitat i garantia patrimonial........................................ 115
1.2.3 Els drets i deures dels ciutadans i de les ciutadanes en les seves relacions amb les
administracions.................................................................................................. 120
a) La relació jurídica administrativa. Drets i deures dels ciutadans i de les
ciutadanes. La posició dels drets fonamentals i la seva rellevància en el dret
administratiu................................................................................................ 120
a.1 Dret subjectius..................................................................................... 123
a.2 Obligació jurídica................................................................................. 125
a.3 Deures dels ciutadans i de les ciutadanes.............................................. 125
a.4 Interessos legítims................................................................................ 126
a.5 Quins tipus d’interessos legítims existeixen?......................................... 127
b) L’estatut d’interessat/interessada................................................................... 127
c) En especial: el dret d’accés a la informació pública i el dret a una bona administració...................................................................................................
131
c.1 El dret d’accés a la informació pública................................................. 131
c.2 El dret a una bona administració i el bon govern: la lluita jurídica contra
la corrupció i la mala administració..................................................... 133
1.2.4 Principi de legalitat i potestats administratives................................................... 145
a) Vinculació a la llei i al Dret. Definició, implicacions..................................... 145
b) Potestats administratives: atribució; potestats reglades i discrecionals. Tipus
de marge d’apreciació; elements i abast del seu control................................ 146
b.1 Atorgament d’una potestat administrativa reglada............................... 146
b.2 Atorgament d’una potestat administrativa discrecional........................ 147
b.2.1 Què és la discrecionalitat?......................................................... 148
b.2.2 Què no és la discrecionalitat: ni llibertat de l’administració pública
ni indiferència jurídica respecte al seu exercici. Contra la mala
administració i la corrupció...................................................... 149
b.2.3 Com hauria de ser l’exercici de la discrecionalitat? La discrecionalitat
no és arbitrarietat i ha de ser bona administració......... 150
b.3 Els conceptes jurídics indeterminats sense marge de valoració i amb
marge de valoració............................................................................... 151
b.4 El correcte exercici de la discrecionalitat i el seu control jurídic............ 156
b.5 Proposta de llista de verificació de la correcció jurídica de l’exercici de
la discrecionalitat................................................................................. 158
b.6 En particular: possibilitats i límits de la jurisdicció contenciosa administrativa
(remissió).............................................................................. 159
1.3 Per practicar i aprendre més.......................................................................................... 160

2. LES FONTS DEL DRET ADMINISTRATIU
2.1 El sistema de fonts. Algunes dades empíriques............................................................... 193
2.1.1 El sistema de fonts. Atenció especial a la potestat reglamentària i als principis de
bona regulació................................................................................................... 201
2.1.2 Les disposicions de caràcter general i els reglaments: noció; fonament; tipus;
procediment d’elaboració; límits i controls........................................................ 205
a) Noció........................................................................................................... 205
b) Fonament..................................................................................................... 208
c) Tipus............................................................................................................ 209
c.1 Tipus de reglaments en funció de la seva relació amb la llei.................. 209
c.1.1 Reglaments independents (anomenats utilitzant l’expressió llatina
prater legem, és a dir, fora de la llei).......................................... 210
c.1.2 Reglaments executius (anomenats secundum legem, és a dir,
d’acord amb la llei)................................................................... 211
c.1.3 Reglaments de necessitat (anomenats contra legem, és a dir, en
contra de la llei)........................................................................ 211
c.1.4 Reglaments locals...................................................................... 213
c.2 Tipus de reglaments en funció de qui els dicta...................................... 217
c.3 Tipus de reglaments en funció del destinatari....................................... 218
d) Procediment d’elaboració de reglaments....................................................... 218
e) Límits. Llista de verificació........................................................................... 227
f) Controls....................................................................................................... 229
f.1 El control per la mateixa administració................................................ 230
f.1.1 Derogació................................................................................. 230
f.1.2 Revisió d’ofici........................................................................... 230
f.1.3 Recurs administratiu contra acte fundat únicament en un reglament..........................................................................................
230
f.2 El control pels tribunals de justícia....................................................... 230
f.2.1 La jurisdicció contenciosa administrativa. Declaració d’il·legalitat.............................................................................................
230
f.2.2 La resta de jurisdiccions. Inaplicació......................................... 233
2.1.3 La distinció entre acte administratiu i disposició de caràcter general; noció i abast
de les instruccions.............................................................................................. 234
2.1.4 Altres fonts del dret administratiu: referència especial als principis generals del
dret i al dret europeu. La funció del precedent administratiu............................. 243
2.2 Per practicar i aprendre més.......................................................................................... 249
3. L’ORGANITZACIÓ ADMINISTRATIVA I ELS EMPLEATS PÚBLICS
3.1 L’organització administrativa. Algunes dades empíriques.............................................. 265
3.1.1 Principis constitucionals i europeus de l’organització administrativa................. 268
3.1.2 Elements bàsics de l’organització administrativa. La distinció entre persona jurídica
i òrgan administratiu. Òrgans actius i consultius; òrgans centrals i perifèrics;
òrgans unipersonals i col·legiats. Òrgans de direcció política; òrgans directius i
unitats de gestió administrativa. Les relacions interadministratives i les relacions
interorgàniques.................................................................................................. 272
3.1.3 Pluralitat i tipologia d’administracions públiques i altres ens del sector públic:
administracions territorials; ens instrumentals; administracions corporatives;
autoritats administratives independents............................................................. 280
3.1.4 Reflexions finals................................................................................................. 338

3.2 La funció pública.......................................................................................................... 340
3.2.1 Algunes dades empíriques. Principis constitucionals i europeus de la funció pública...................................................................................................................
340
a) Introducció. La funció pública. Paraules i significats.................................... 340
b) Algunes dades empíriques............................................................................ 343
c) El factor humà…i la intel·ligència artificial................................................... 345
d) Principis constitucionals i europeus de la funció pública.............................. 348
d.1 La situació abans de la CE de 1978: una mica d’història...................... 348
d.2 La Constitució de 1978, els principis constitucionals i els Estatuts d’Autonomia.
El dret a una bona administració i la funció pública.............. 351
d.3 La situació després de la CE de 1978: principis europeus de la funció
pública................................................................................................. 353
3.2.2 Concepte i àmbit de la funció pública; noció i classes d’empleats públics i d’empleades
públiques............................................................................................... 354
a) Funcionaris de carrera.................................................................................. 356
b) Funcionaris interins...................................................................................... 358
c) Personal laboral........................................................................................... 359
d) Personal eventual......................................................................................... 360
e) Personal directiu........................................................................................... 361
3.2.3 Estructura i ordenació del personal al servei de l’Administració......................... 361
3.2.4 L’accés a la funció pública.................................................................................. 363
3.2.5 Els drets, l’ètica administrativa i els deures dels empleats públics i de les empleades
públiques........................................................................................................... 369
3.2.6 Les situacions dels funcionaris i de les funcionàries............................................ 378
3.2.7 La responsabilitat dels funcionaris i de les funcionàries..................................... 378
3.2.8 La pèrdua de la condició de funcionari i de funcionària..................................... 379
3.2.9 Final: l’envelliment de la funció pública, la burocràcia defensiva i el futur de la
intel·ligència artificial......................................................................................... 379
3.3 Per practicar i aprendre més.......................................................................................... 382
4. L’ACTUACIÓ FORMALITZADA DE L’ADMINISTRACIÓ
4.1 El procediment administratiu........................................................................................ 427
4.1.1 Concepte, rellevància, funcions i classes de procediment administratiu. Algunes
dades empíriques............................................................................................... 427
4.1.2 La regulació del procediment administratiu....................................................... 434
4.1.3 La regulació del procediment administratiu després de la CE............................. 435
a) La relació entre llei i reglament i la distribució de competències entre Estat i
comunitats autònomes................................................................................. 435
b) Els principis generals i les seves funcions...................................................... 436
b.1 Principi d’oficialitat o obligació de deguda diligència i deguda cura..... 438
b.2 Principi contradictori........................................................................... 439
b.3 Principi antiformalista o in dubio pro actione...................................... 439
b.4 Principi de gratuïtat.............................................................................. 440
b.5 Principi d’economia processal.............................................................. 440
b.6 Imparcialitat......................................................................................... 441
b.7 Transparència....................................................................................... 442
b.8 Participació.......................................................................................... 442
b.9 Bona fe................................................................................................. 442
b.10 Confiança legítima............................................................................... 443

4.1.4 Elements del procediment administratiu: subjectes; fases i tràmits; el temps en el
procediment administratiu i l’obligació de resoldre i de notificar....................... 444
a) Subjectes...................................................................................................... 444
a.1 L’administració que actua..................................................................... 445
a.2 Les persones privades que s’hi relacionen............................................. 446
b) Fases i tràmits.............................................................................................. 447
b.1 Fase d’iniciació..................................................................................... 448
b.1.1 Inici d’ofici (arts. 58 i ss.).......................................................... 448
b.1.2 Inici a sol·licitud de persona interessada.................................... 451
b.2 Fase d’instrucció (arts. 75 a 83)............................................................ 457
b.2.1 Al·legacions i informació pública (art. 76 i art. 83)................... 457
b.2.2 Prova (arts. 77 i 78 LPAC)........................................................ 459
b.2.3 Informes (arts. 79 i 80 LPAC)................................................... 460
b.2.4 Audiència (art. 82).................................................................... 462
b.3 Terminació (arts. 84 i ss.)..................................................................... 464
b.3.1 Resolució (art. 88).................................................................... 464
b.3.2 Terminació convencional (art. 86 LPAC)................................... 466
b.3.3 Desistiment i renúncia (art. 93)................................................. 468
b.3.4 Caducitat (arts. 25 i 95)............................................................ 468
b.3.5 Impossibilitat material de continuar el procediment (art. 21, art.
84.2)......................................................................................... 469
b.3.6 Silenci administratiu (remissió)................................................. 469
c) El temps en el procediment administratiu i obligació de resoldre i notificar.. 470
c.1 El temps en el procediment administratiu............................................. 470
c.1.1 En procediments administratius no electrònics.......................... 472
c.1.2 Procediments electrònics........................................................... 475
c.2 Obligació de resoldre i notificar: el silenci administratiu...................... 477
c.2.1 Quin és el termini que tenen les AAPP per resoldre i notificar la
resolució que posi fi als procediments?...................................... 477
c.2.2 Què passa si s’incompleix el termini per resoldre i notificar la
resolució per part de l’AP?........................................................ 480
4.2 L’acte administratiu....................................................................................................... 489
4.2.1 Concepte i elements dels actes administratius: consideració especial de la motivació..................................................................................................................
489
4.2.2 Validesa i eficàcia dels actes administratius. Distinció........................................ 528
4.2.3 La validesa i la legalitat de l’acte administratiu: presumpció; causes d’invalidesa;
tipologia de situacions, conseqüències i remeis................................................... 532
a) Les irregularitats no invalidants................................................................... 534
b) Anul·labilitat................................................................................................ 535
c) Nul·litat de ple Dret..................................................................................... 536
4.2.4 L’eficàcia de l’acte administratiu. Requisits i conseqüències................................ 540
a) Notificació................................................................................................... 543
a.1 Quins actes cal notificar?...................................................................... 545
a.2 A qui s’ha de notificar?......................................................................... 545
a.3 Quin ha de ser el contingut de la notificació?....................................... 545
a.4 Què succeeix si no és notifica l’acte, si es notifica per l’AP tard o si la
notificació és defectuosa?..................................................................... 545
a.5 Com ha de practicar-se la notificació? Notificacions electròniques i en
paper.................................................................................................... 546
a.6 Que passa si no es pot practicar la notificació?..................................... 550
b) Publicació..................................................................................................... 550

4.2.5 L’extinció i l’execució de l’acte administratiu..................................................... 555
a) Quins requisits han d’existir perquè l’AP pugui exercir aquest privilegi?...... 557
b) Com ho ha de fer l’AP?................................................................................ 558
c) De quins mitjans disposa per executar forçosament els seus actes?............... 558
4.3 Per practicar i aprendre més.......................................................................................... 563
5. ELS CONTROLS JURÍDICS DE L’ACTUACIÓ ADMINISTRATIVA
5.1 Controls interns............................................................................................................ 574
5.1.1 Panorama general dels diferents tipus de controls en via administrativa. Nocions
i distincions fonamentals. La revisió i la revocació d’actes; els recursos administratius;
altres mecanismes de resolució de conflictes i de control........................ 574
5.1.2 Els recursos administratius: concepte, elements, classes, procediment................. 576
a) Autoritat que resol el recurs......................................................................... 577
b) Recurrent..................................................................................................... 578
c) Actes recurribles........................................................................................... 579
d) Requisits de l’escrit d’interposició del recurs................................................ 580
e) Principis i regles del procediment administratiu de recurs............................. 582
f) La suspensió dels efectes de l’acte impugnat................................................. 583
g) Classes de recursos....................................................................................... 585
g.1 Recursos administratius ordinaris........................................................ 585
g.2 El recurs d’alçada (arts. 121 i 122 LPAC)............................................. 586
g.2.1 Tipus d’acte administratiu que es pot recórrer amb aquest recurs...........................................................................................
586
g.2.2 Davant de qui i en quin termini es presenta el recurs i qui resol. 586
g.2.3 Termini per resoldre i notificar la resolució............................... 586
g.2.4 Efectes del silenci...................................................................... 587
g.2.5 Impossibilitat de doble recurs d’alçada ni de recurs de reposició
posterior................................................................................... 587
g.2.6 Obligatorietat del recurs........................................................... 587
g.3 El recurs (potestatiu) de reposició (arts. 123 i 124 LPAC)..................... 589
g.3.1 Tipus d’acte administratiu que es pot recórrer amb aquest recurs...........................................................................................
589
g.3.2 Davant de qui i en quin termini es presenta el recurs i qui el
resol.......................................................................................... 591
g.3.3 Termini per resoldre i notificar la resolució............................... 591
g.3.4 Efectes del silenci...................................................................... 591
g.3.5 Impossibilitat de doble recurs de reposició ni de recurs posterior
d’alçada.................................................................................... 591
g.3.6 És un recurs potestatiu.............................................................. 591
g.4 Recurs extraordinari de revisió (arts. 125 i 126 LPAC)......................... 593
g.4.1 Tipus d’acte administratiu que es pot recórrer amb aquest recurs...........................................................................................
593
g.4.2 Davant de qui i en quin termini es presenta el recurs i qui resol
el recurs és resolt pel mateix òrgan que va dictar l’acte............. 594
g.4.3 Termini per resoldre i notificar la resolució............................... 595
g.4.4 Efectes del silenci...................................................................... 595
g.4.5 Impossibilitat de doble recurs extraordinari de revisió.............. 595
g.5 Recursos administratius especials......................................................... 598
g.5.1 Reclamacions economicoadministratives................................... 598
g.5.2 Altres (recurs especial en matèria de contractació pública, etc.). 599

5.1.3 La revisió i la revocació d’actes: supòsits, tipologia de situacions, procediment.. 603
a) Revisió d’ofici............................................................................................... 606
b) Declaració de lesivitat.................................................................................. 609
c) Revocació..................................................................................................... 610
c.1 Revocació d’actes desfavorables o de gravamen per motius d’oportunitat........................................................................................................
611
c.2 Revocació d’actes desfavorables per motius de legalitat........................ 613
c.3 Principi d’irrevocabilitat dels actes favorables o declaratius de drets per
motius d’oportunitat............................................................................ 615
c.4 Excepcions als principi d’irrevocabilitat d’actes favorables o declaratius
de drets per motius d’oportunitat......................................................... 615
d) Rectificació d’errors..................................................................................... 616
5.2 Per practicar i aprendre més.......................................................................................... 617
5.3 El control de la jurisdicció contenciosa administrativa.................................................. 619
5.3.1 Àmbit, extensió i límits de la jurisdicció contenciosa administrativa.................. 619
a) Introducció................................................................................................... 619
b) Dades empíriques i realitat del contenciós administratiu.............................. 624
c) Àmbit i extensió de la jurisdicció contenciós administrativa. Els seus límits i
l’abús de jurisdicció...................................................................................... 626
5.3.2 Implicacions fonamentals del dret a la tutela judicial efectiva i de la configuració
constitucional del control judicial de l’activitat administrativa. L’efectivitat en la
tutela cautelar i en l’execució de les decisions jurisdiccionals............................. 632
5.3.3 La planta jurisdiccional i les competències dels jutges i jutgesses i dels tribunals:
criteris generals.................................................................................................. 635
5.3.4 El procés contenciós administratiu, elements fonamentals: les parts, l’objecte, el
procediment, la terminació i els recursos. Referència als procediments especials,
en particular el de protecció de drets fonamentals.............................................. 643
a) Qüestions comunes als procediments del contenciós-administratiu.............. 644
a.1 capacitat processal, legitimació, representació i defensa. Objecte del
recurs................................................................................................... 644
a.2 L’objecte del recurs............................................................................... 650
a.2.1 Recurs contra actes administratius (expressos o presumptes).... 650
a.2.2 Recurs contra disposicions de caràcter general o reglamentari.. 651
a.2.3 Recurs contra la inactivitat de l’Administració.......................... 653
a.2.4 El recurs contra l’actuació material en via de fet....................... 656
a.3 Mesures cautelars i la seva vinculació amb l’art. 24 CE........................ 660
a.4 Costes processals.................................................................................. 664
a.5 Terminis............................................................................................... 666
b) Els procediments davant de la jurisdicció contenciosa administrativa........... 666
b.1 El procediment en primera o única instància (arts. 43 i ss.).................. 666
b.1.1 Interposició del recurs, admissió i actuacions preparatòries....... 667
b.1.2 Actuacions preparatòries........................................................... 668
b.1.3 Activitat instructora del procediment........................................ 669
b.1.4 Vista o conclusions................................................................... 669
b.1.5 Acabament................................................................................ 670
b.2 El procediment abreujat (art. 78 LJCA)................................................ 671
b.3 Els procediments especials (arts. 114 i ss.)............................................ 672
b.3.1 Protecció dels drets fonamentals de la persona.......................... 672
b.3.2 Qüestió d’il·legalitat.................................................................. 673
b.3.3 Suspensió administrativa prèvia d’acords.................................. 674
b.3.4 Procediment per a la garantia de la unitat del mercat................ 674

b.3.5 Procediment per la declaració judicial d’extinció de partits polítics..........................................................................................
675
b.4 Els recursos.......................................................................................... 675
b.4.1 Contra providències i interlocutòries......................................... 675
b.4.2 Recurs d’apel·lació contra sentències......................................... 675
b.4.3 Recurs de cassació i recurs de cassació autonòmic.................... 676
b.4.4 Recurs de revisió....................................................................... 679
c) L’execució de les sentències.......................................................................... 680
c.1 Qüestions generals: la vinculació amb l’art. 24 CE............................... 680
c.2 Procediment d’execució de sentència.................................................... 681
c.3 Execució de sentència que declara la invalidesa d’un acte administratiu
o disposició.......................................................................................... 682
c.4 Execució de sentència que condemna a fer alguna cosa a l’AP.............. 682
c.5 Execució de sentència que condemna al pagament de quantitat líquida.........................................................................................................
682
5.4 Breus reflexions sobre el Dret administratiu global i el control de l’Administració: jurisdicció
contenciosa administrativa i arbitratge internacional.......................................... 683
5.5 Per practicar i aprendre més.......................................................................................... 684
6. LA RESPONSABILITAT PATRIMONIAL DE L’ADMINISTRACIÓ PÚBLICA
6.1 Introducció. Dades empíriques. Marc normatiu i funcions de la responsabilitat patrimonial...................................................................................................................
............. 691
6.2 Característiques generals de la responsabilitat patrimonial............................................ 699
6.3 Requisits per la concurrència de responsabilitat i bona administració........................... 701
6.4 Extensió i càlcul de la reparació.................................................................................... 717
6.5 Vies per reclamar la responsabilitat. Procediment administratiu de reclamació de la
responsabilitat. Reclamació en via judicial. El principi d’unitat jurisdiccional. La responsabilitat
civil de l’Administració derivada de delicte................................................ 718
6.5.1 Via administrativa.............................................................................................. 718
a) Procediment general..................................................................................... 718
b) Procediment abreujat................................................................................... 719
6.5.2 Via judicial......................................................................................................... 719
6.6 Responsabilitat de l’Estat legislador, de l’Administració judicial i del Tribunal Constitucional................................................................................ ............ 721
6.7 Per practicar i aprendre més.......................................................................................... 725
7. EPÍLEG. EL DRET ADMINISTRATIU I LA SEVA EVOLUCIÓ FUTURA
7.1 Reflexions conclusives................................................................................................... 735
7.2 Tendències futures......................................................................................................... 744
7.2.1 Dret administratiu, trandisciplinarietat i anàlisis empíriques.............................. 744
7.2.2 Àmbits de desenvolupament.............................................................................. 748
7.3 El Dret administratiu i la gestió pública després de la pandèmia de la Covid-19........... 750
7.4 Per practicar i aprendre més.......................................................................................... 753