Obligación de resolver, silencio Administrativo y responsabilidad patrimonial por inactividad

PRESENTACIÓN. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
Vicenç Aguado i Cudolà
PRÓLOGO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
Jorge Fernández Ruiz
INTRODUCCIÓN Y ASPECTOS METODOLÓGICOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
1. Preámbulo. La importancia del estudio de la obligación de resolver el
procedimiento y las consecuencias jurídicas de su incumplimiento . . . . . 23
2. Sobre la delimitación del objeto y los fines de estudio de este libro . . . . 29
3. La metodología utilizada en esta investigación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
3.1. El análisis jurídico de una realidad en proceso de transformación,
el proceso de argumentación y la diversidad de fuentes utilizadas . . 33
3.2. Aproximación al Derecho comparado como método . . . . . . . . . . . . . . 38
3.2.1. Los fines del derecho comparado, elementos de su
funcionalidad en la investigación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
3.2.2. Los riesgos de la utilización del Derecho comparado: mitos
y realidades en la importación de soluciones para realidades
jurídicas diversas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
4. Recapitulación y agradecimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
PRIMERA PARTE
EL SILENCIO ADMINISTRATIVO Y LA OBLIGACIÓN DE RESOLVER
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
CAPÍTULO PRIMERO
EL SILENCIO POSITIVO EN EL DERECHO ESPAÑOL, DESARROLLO DE UNA
INSTITUCIÓN, BALANCE Y PERSPECTIVAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
1. La actuación de las Administraciones públicas: obligación de resolver,
procedimiento y sus patologías . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
1.1. Los principios rectores de la actividad administrativa y el Derecho
a la buena administración en el ordenamiento jurídico . . . . . . . . . . . 51
Alina del Carmen Nettel Barrera
8
1.2. La obligación de resolver como objetivo finalista de la actividad
administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
1.3. La inactividad procedimental de la Administración pública,
delimitación en el ámbito de la pasividad administrativa . . . . . . . . . . 71
2. La sustitución de la actividad administrativa, implicaciones de la
economía global . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81
2.1. La coherencia de las tendencias pragmáticas, de la convalidación
de la inactividad a la simplificación administrativa. . . . . . . . . . . . . . . . 81
2.1.1. Algunos efectos indeseados de la política económica sobre
la actividad de ordenación de la Administración . . . . . . . . . . . . 84
2.1.2. Las Administraciones públicas, los recursos humanos y
materiales y la Administración electrónica . . . . . . . . . . . . . . . . . 86
2.2. ¿Es posible la superación del Estado autorizador y del silencio
positivo? Perspectivas a comienzos del siglo XXI. . . . . . . . . . . . . . . . . . 89
2.2.1. El derecho a la libertad de establecimiento y prestación
de servicios en la Unión Europea: La Directiva de Servicios
123/2006/CE (Directiva Bolkestein), objetivos europeos de
dinamización económica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90
2.2.2. La transposición de la Directiva de Servicios 123/2006/CE
y la modificación de la Ley 30/1992 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94
2.3. La revalorización del procedimiento como garantía de seguridad
jurídica para el ciudadano y para la Administración . . . . . . . . . . . . . . 97
3. El silencio administrativo en el ordenamiento jurídico español . . . . . . . . . 99
3.1. Evolución del silencio administrativo en el contexto histórico del
Derecho administrativo y el Estado de Derecho. . . . . . . . . . . . . . . . . . 100
3.2. El silencio administrativo, estado del arte, especial referencia a su
naturaleza jurídica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107
3.2.1. La naturaleza jurídica del silencio administrativo: panorámica
general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111
3.2.2. Los plazos de producción del silencio y los supuestos de
suspensión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114
3.2.3. Los plazos de impugnación en los casos de silencio
administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119
3.3. El principio de seguridad jurídica versus el principio de legalidad
y el control de la legalidad del silencio positivo . . . . . . . . . . . . . . . . . 125
3.3.1. Inexistencia, nulidad de pleno derecho y el silencio positivo . 130
3.3.2. La inadmisión del silencio positivo contra legem como
principio general del derecho urbanístico . . . . . . . . . . . . . . . . . 136
3.3.3. La doctrina del Tribunal Supremo sobre la adquisición de
licencias urbanísticas contrarias al ordenamiento jurídico . . . . 138
CAPÍTULO SEGUNDO
LA INACTIVIDAD ADMINISTRATIVA EN EL CONTEXTO DE LAS ADMINISTRACIONES
PÚBLICAS MEXICANAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
1. La evolución y el contexto de la inactividad administrativa en el
ordenamiento jurídico mexicano. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
9
Índice
1.1. El contexto histórico de la jurisdicción contenciosa y de la
inactividad administrativa en México . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144
1.2. El objeto del recurso contencioso administrativo. . . . . . . . . . . . . . . . . 149
1.3. Las competencias de los Estados de la República en materia
procedimental y de control jurisdiccional de la actividad
administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152
2. La obligación constitucional y procedimental de resolver las peticiones
de los ciudadanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156
2.1. La obligación de resolver, un aspecto común a los diferentes
regímenes del llamado derecho de petición y de la negativa ficta . . . 158
2.2. El artículo 8° de la Constitución Federal, el régimen jurídico del
derecho de petición . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160
2.2.1. El Derecho de petición en el ordenamiento jurídico mexicano
y español. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163
2.2.2. A la búsqueda de las «asimilaciones» entre el legislador
mexicano y español . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166
2.3. La tutela de los derechos de los ciudadanos ante la inactividad
administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167
2.3.1. Diferentes vías procesales ante diferentes concepciones de la
inactividad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170
2.3.2. Las tesis jurisprudenciales de los tribunales federales tras la
vigencia de las distintas normas procedimentales . . . . . . . . . . . 174
3. Antecedentes y naturaleza jurídica del silencio administrativo en el
Derecho mexicano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177
3.1. La evolución del silencio administrativo en el ordenamiento mexicano . 177
3.2. La naturaleza jurídica del silencio administrativo en México. . . . . . . . 180
3.2.1. La negativa ficta como presupuesto procesal en una
jurisdicción de carácter revisor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181
3.2.2. El silencio positivo y la certificación de la producción de la
positiva ficta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182
3.3. La previsión de la positiva ficta en los ordenamientos de las
entidades federativas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184
CAPÍTULO TERCERO
EL SILENCIO POSITIVO Y SUS IMPLICACIONES PROCEDIMENTALES EN LA LUCHA
CONTRA LA CORRUPCIÓN. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191
1. El fortalecimiento del silencio positivo en el derecho comparado. . . . . . . 192
1.1. Europa, América Latina, en particular, México . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192
1.2. Tendencia o coincidencia en la generalización del silencio
administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195
2. Ante un reto para la lucha contra la corrupción: el silencio positivo . . . . 196
2.1. El silencio positivo y la ausencia de procedimiento . . . . . . . . . . . . . . 200
2.2. Actividad administrativa y combate a la corrupción . . . . . . . . . . . . . . . 203
2.2.1. Derecho de petición, silencio administrativo y la reforma de
las normas procedimentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208
2.2.2. La jurisprudencia de los tribunales mexicanos: corrupción y
procedimiento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209
Alina del Carmen Nettel Barrera
10
3. Corrupción y derecho administrativo: los aspectos preventivos de un
fenómeno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210
3.1. Corrupción, ética pública y códigos de conducta en el control de
la inactividad administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211
3.2. El carácter autónomo del sistema de responsabilidad disciplinaria
en el Derecho mexicano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215
SEGUNDA PARTE
LA GARANTÍA PATRIMONIAL DEL CIUDADANO FRENTE A LA
INACTIVIDAD PROCEDIMENTAL DE LA ADMINISTRACIÓN
INTRODUCCIÓN A LA SEGUNDA PARTE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225
CAPÍTULO PRIMERO
LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN POR INACTIVIDAD
PROCEDIMENTAL EN EL ORDENAMIENTO ESPAÑOL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229
1. La responsabilidad patrimonial por inactividad de la Administración en
el ordenamiento español . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230
1.1. El origen del sistema de responsabilidad y la configuración del
sistema vigente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232
1.2. La inactividad administrativa y los requisitos de la responsabilidad
patrimonial de la Administración. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235
1.2.1. La lesión indemnizable producida por la inactividad de la
Administración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236
1.2.2. La imputación del daño: La inactividad de la Administración
como funcionamiento anormal de los servicios públicos . . . . . 240
1.2.3. La relación de causalidad entre la inactividad y la lesión
producida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244
2. La jurisprudencia más representativa en los distintos ámbitos en los que
la Administración está obligada a actuar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247
2.1. La responsabilidad patrimonial por inactividad en el ejercicio de la
potestad normativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248
2.2. La responsabilidad patrimonial por inactividad material . . . . . . . . . . . 251
2.2.1. La responsabilidad patrimonial por inactividad en el ejercicio
de medidas de policía administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251
2.2.2. La responsabilidad patrimonial por inactividad en el ejercicio
de la potestad sancionadora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256
2.2.3 La responsabilidad patrimonial por inactividad en la realización
de prestaciones o servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259
2.2.4. La responsabilidad patrimonial por la inejecución de actos
administrativos firmes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268
2.3. La responsabilidad patrimonial por inactividad procedimental . . . . . . 273
2.3.1. El incumplimiento de la obligación de resolver como
presupuesto necesario pero no suficiente para la
responsabilidad procedimental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273
11
Índice
2.3.2. El silencio administrativo y la producción de una lesión
indemnizable. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279
2.3.3. La caducidad del procedimiento y la producción de una
lesión indemnizable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282
3. Recapitulación: La necesidad de revalorizar el procedimiento en el
control jurisdiccional de la responsabilidad por inactividad . . . . . . . . . . . . 283
CAPÍTULO SEGUNDO
EL RECIENTE DESARROLLO DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LAS
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS MEXICANAS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287
1. Antecedentes y evolución normativa. El carácter constitucional de la
garantía patrimonial por daños causados por la actuación irregular
de la Administración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289
2. El carácter objetivo y directo de la responsabilidad patrimonial de la
Administración en el ordenamiento jurídico mexicano . . . . . . . . . . . . . . . . 293
2.1. Alcance de la reforma constitucional y previsiones normativas en
el desarrollo de un sistema objetivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294
2.2. El carácter objetivo de la antijuridicidad de la lesión en relación
con la conducta u omisión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 296
2.3. La idea de culpa por incumplimiento de la obligación de resolver
subjetiviza el sistema de responsabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299
3. La lesión indemnizable por la actuación irregular de la Administración,
la previsión normativa de la actividad procedimental . . . . . . . . . . . . . . . . . 302
3.1. De la simple omisión a la exigencia de un determinado nivel de
eficacia de la actuación administrativa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303
3.2. Los estándares de eficacia de las Administraciones públicas
mexicanas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305
3.3. Cuestionar la diligencia de la Administración pública, exigencia en
un Estado democrático. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 306
CAPÍTULO TERCERO
FUNCIONES Y PERSPECTIVAS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN ESPAÑA Y MÉXICO, EN