Retos Jurídico-Administrativos para un turismo socialmente sostenible

Abreviaturas        27
Prólogo        31
René Javier Santamaría Arinas
Introducción        43
 PRIMERA PARTE 
DELIMITACIÓN DEL CONCEPTO DE TURISMO SOCIALMENTE SOSTENIBLE
 Capítulo 1. La dimensión social del desarrollo sostenible        57
I. PLANTEAMIENTO        57
II. MARCO INTERNACIONAL        62
1. La toma de conciencia de los límites del crecimiento económico        62
2. La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano        65
2.1. Prolegómenos: el Informe Founex y la formulación del concepto de ecodesarrollo        66
2.2. La Declaración de Estocolmo sobre el Medio Humano de 1972        69
3. Origen y evolución del concepto de desarrollo sostenible        70
3.1. El Informe Brundtland de 1987        70
3.2. La Conferencia de Río sobre el medio ambiente y el desarrollo de 1992        73
3.3. La Cumbre para la Tierra +5 y Río +10        74
3.4. La Conferencia de las Naciones Unidas sobre desarrollo sostenible de 2012        75
3.5. La Agenda 2030 de Naciones Unidas y los objetivos de desarrollo sostenible        77
4. Prospectiva        81
III.    LA RECEPCIÓN DEL CONCEPTO EN LA UNIÓN EUROPEA        83
1. El desarrollo sostenible en el Derecho originario        83
1.2. El desarrollo sostenible en el TUE y el TFUE        85
1.3. El principio de integración ambiental        86
2. El desarrollo sostenible en la política europea        89
2.1. Las Estrategias de desarrollo sostenible        90
2.2. La Estrategia Europa 2020        93
2.3. La adaptación de la Unión Europea a la Agenda 2030 de la ONU        95
2.3.1.    La Comunicación “Próximas etapas para un futuro europeo sostenible” de 2016        95
2.3.2. El “Documento de reflexión” de 2019        96
2.3.3. El Pacto verde europeo        98
2.4. Los Programas de acción en materia de medio ambiente        100
2.4.1. Evolución hasta 2022        100
2.4.2. Las “condiciones favorecedoras” del VIII Programa (2022-2030)        104
IV. EL DESARROLLO SOSTENIBLE EN DERECHO ESPAÑOL        107
1. El principio constitucional del desarrollo sostenible        107
1.1. Menciones a la sostenibilidad en el bloque de la constitucionalidad        107
1.2. La presencia implícita de las tres dimensiones del desarrollo sostenible en el artículo 45 CE        111
1.3. El reconocimiento jurisprudencial del principio constitucional de desarrollo sostenible        116
1.4. El principio de desarrollo sostenible como mandato dirigido a todos los poderes públicos y, en particular, al legislador        123
2. La adaptación a los Objetivos del Desarrollo Sostenible en el ámbito político        126
V. RECAPITULACIÓN        130
1. El desarrollo sostenible como concepto jurídico indeterminado y abierto a una interpretación dinámica o evolutiva        130
2. Las consecuencias metodológicas del “cambio de paradigma”        134
2.1. La necesidad de adoptar un pensamiento tridimensional        134
2.2. Instrumentos para evaluar preventivamente la sostenibilidad de las leyes        136
2.2.1. Reglas básicas        136
2.2.2. Reglas para la evaluación previa de normas estatales        137
2.2.3. Avances en la legislación autonómica        142
3. La necesidad de concretar las exigencias jurídicas del pilar social        143
Capítulo 2. El turismo socialmente sostenible        149
I. PLANTEAMIENTO        149
II. MARCO INTERNACIONAL        149
1. Antecedentes (1960-1980)        149
2. Las primeras pautas de la OMT para un turismo sostenible        151
2.1. 1980-1990: el origen de la noción de “desarrollo turístico sostenible”        151
2.2. 1990-2000: la Carta Mundial del Turismo Sostenible de 1995        154
2.3. El Código Ético Mundial para el Turismo de 1999        155
3. Otras aportaciones en la primera década del siglo XXI        157
3.1. La noción de “capacidad de sustento” de los destinos        157
3.2. La noción de “ecoturismo”        158
3.3. La Declaración de Johannesburgo como oportunidad perdida        159
3.4. La “Guía para responsables políticos” de 2006        160
4. El turismo en los ODS de la Agenda 2030        163
5. Prospectiva: la transformación en curso del CEMT en tratado internacional        166
III. UNIÓN EUROPEA        170
1. La consideración del turismo en el Derecho originario de la UE        171
1.1. Las limitadas atribuciones de las instituciones europeas en materia de turismo        171
1.2. Títulos de intervención concurrentes        173
1.2.1. En materia de estadística        173
1.2.2. En materia de medio ambiente        176
1.2.3. En materia de mercado interior        177
2. Origen y evolución de la política turística de la UE        178
2.1. Antecedentes (1982-2000)        178
2.2. 2000-2010: la definitiva apuesta por el turismo sostenible        184
2.2.1. El Marco de cooperación para el futuro del turismo europeo        184
2.2.2. Las Orientaciones básicas para la sostenibilidad del turismo europeo        185
2.2.3. La Agenda de 2007 para un turismo europeo sostenible y competitivo        188
2.3. La Comunicación de 2010 sobre un nuevo marco político para el turismo europeo        190
2.4. La adaptación a los ODS        192
2.4.1. La etapa post-COVID 19        192
2.4.2. La Agenda Europea para el Turismo 2030        195
IV. El turismo sostenible en EL DERECHO ESPAÑOL        196
1. Planteamiento constitucional        196
1.1. Principios rectores de la política turística        196
1.2. La distribución de competencias en materia de turismo        198
2. Plasmación en la política turística        202
V. RECAPITULACIÓN        203
1. Perfiles teóricos del concepto jurídico de turismo socialmente sostenible        203
1.1. Núcleo: la protección de la calidad de vida de las comunidades de acogida        203
1.2. La escala de análisis espacial: de lo global a lo local        204
1.3. El papel ambivalente de la “calidad” del turismo        208
1.4. Capacidad de acogida y reparto equitativo de cargas y beneficios        210
1.5. La participación de la comunidad local en la planificación y gestión del turismo        211
2. De la retórica sostenible a la realidad insostenible en tiempos de turismofobia        213
SEGUNDA PARTE
INSTRUMENTOS JURÍDICO-ADMINISTRATIVOS PARA UN TURISMO SOCIALMENTE SOSTENIBLE
Capítulo 3. En Derecho administrativo del turismo (I): Marco general        217
I. PLANTEAMIENTO        217
II. LA POTESTAD ESTATAL DE COORDINACIÓN DE LAS POLÍTICAS TURÍSTICAS        218
1. Antecedentes: el turismo como factor de crecimiento económico durante el franquismo        218
2. El fundamento de la potestad estatal de coordinación de la política turística        222
3. Instrumentos disponibles        223
3.1. Normativos        223
3.2. Organizativos        226
3.2.1. Organización ministerial        226
3.2.2. Órganos de coordinación, cooperación, colaboración y consulta        227
3.2.3. Administración turística institucional        230
3.3. La “planificación” turística estatal        231
3.3.1. Advertencias previas        231
3.3.2. Evolución y contenido de los “planes” estatales del sector        232
3.3.3. Los planes de sostenibilidad turística en destinos        235
III. RASGOS GENERALES DE LA LEGISLACIÓN TURÍSTICA AUTONÓMICA        238
1. Antecedentes y evolución general        238
2. Límites del legislador autonómico en la materia        240
2.1. La incidencia de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio        240
2.2. La incidencia de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado        242
3. Legislación autonómica en vigor        246
3.1. Panorámica general        246
3.2. La sostenibilidad del turismo en la Ley de turismo de la Comunidad Valenciana        250
3.3. Últimos avances en la legislación balear: turismo “de excesos” y economía circular        253
3.3.1. El Decreto-ley 1/2020, de 17 de enero, contra el turismo de excesos para la mejora de la calidad en zonas turísticas        254
3.3.2. La Ley 3/2022, de 15 de junio, de medidas urgentes para la sostenibilidad y la circularidad del turismo de las Illes Balears        256
3.4. Singularidades tributarias        258
3.5. Previsiones de coordinación intra-autonómica        262
3.5.1. Exigencias del principio de autonomía local: marco básico común        262
3.5.2. El régimen especial de los municipios turísticos        264
3.5.3. Posibilidades de participación orgánica        268
IV. LA PLANIFICACIÓN AUTONÓMICA DEL SECTOR TURÍSTICO        270
1. Panorámica general        271
1.1. Sistemas y objeto de la planificación        271
1.2. Contenido        273
1.3. Procedimiento: especial referencia a la participación        275
1.4. Naturaleza jurídica        276
1.6. Aplicación        277
2. La planificación sectorial del turismo en Andalucía        279
2.1. Antecedentes        279
2.2. La regulación en vigor        282
2.3. El Plan General del Turismo Sostenible de Andalucía META 2027        284
2.3.1. El Decreto de aprobación        284
2.3.2. El reconocimiento expreso de los problemas que impiden un turismo socialmente sostenible en el diagnóstico del Plan        286
2.3.3. La relevancia de la sostenibilidad social en los ambiciosos objetivos del Plan        288
2.3.4. Las decepcionantes medidas para la sostenibilidad social del turismo en los “proyectos” del Plan        291
V. RECAPITULACIÓN        294
Capítulo 4. En Derecho administrativo del turismo (II): Intervención en la oferta alojativa        299
I. PLANTEAMIENTO        299
II. RASGOS GENERALES DEL RÉGIMEN DE INTERVENCIÓN DE LOS SERVICIOS TURÍSTICOS        302
1. Antecedentes y evolución        302
2. La adaptación de la legislación turística autonómica a la Directiva de servicios        306
3. Valoración crítica        312
III. LA CLASIFICACIÓN DE ALOJAMIENTOS TURÍSTICOS COMO MEDIO PARA INCORPORAR REQUISITOS DE SOSTENIBILIDAD SOCIAL        317
1. Consideraciones generales: diversidad normativa y crisis del sistema de clasificación        317
2. Antecedentes estatales        323
2.1. Antes de la entrada en vigor de la Constitución        323
2.2. Tras la promulgación de la Constitución        326
3. El modelo Hotelstars Union        329
4. Variantes autonómicas        333
4.1. Advertencias previas        333
4.2. La sostenibilidad social en los diversos sistemas de clasificación de alojamientos turísticos convencionales        336
4.2.1. Hoteles        336
4.2.2. Alojamientos de tipo rural        341
IV. LA SOSTENIBILIDAD SOCIAL EN LA REGULACIÓN DE LAS DENOMINADAS “VIVIENDAS DE USO TURÍSTICO”        346
1. Un marco normativo improvisado y en transición        346
1.1. Antecedentes y evolución a impulso de la denominada “economía colaborativa”        346
1.2. El debate inicial sobre su sometimiento a regulación        348
1.3. La eclosión de la primera normativa autonómica específica y su crisis        350
2. Los requisitos impuestos a este tipo de alojamientos turísticos        357
2.1. Impactos sociales directos e indirectos de las viviendas de uso turístico        357
2.2. Previsiones reglamentarias sobre los impactos sociales directos        361
V. RECAPITULACIÓN        367
1. Aspectos materiales: escasa presencia de criterios de sostenibilidad social en la regulación de alojamientos turísticos        367
2. Aspectos formales: argumentos para la revisión del modelo de intervención        370
2.1. Las razones imperiosas de interés general        370
2.2. La sostenibilidad social del turismo como razón imperiosa de interés general        373
2.3. La transparencia y participación pública en el procedimiento como requisito para la sostenibilidad social del turismo        382
3. El retorno al sistema de control preventivo mediante una nueva autorización “integrada”        387
Capítulo 5. En Derecho ambiental (I): Técnicas de prevención horizontal        393
I. PLANTEAMIENTO        393
II. EL TURISMO EN LAS TÉCNICAS DE EVALUACIÓN AMBIENTAL        396
1. Marco normativo        396
1.1. Origen y evolución de la EIA        396
1.2. Origen y evolución de la EAE        398
1.3. La vigente Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental        399
2. Objeto y finalidad de la LEA        401
3. El turismo en el ámbito de aplicación de la LEA        402
3.1. Sometimiento de planes turísticos a EAE        402
3.2. Sometimiento de proyectos turísticos a EIA        408
4. La sostenibilidad social en los criterios de evaluación ambiental        411
4.1. En la evaluación de impacto ambiental (EIA)        412
4.1.1. El examen de las alternativas del proyecto        414
4.1.2. Los factores objeto de análisis        415
4.2. En la evaluación ambiental estratégica (EAE)        418
4.2.1. El documento inicial estratégico        419
4.2.2. El preceptivo documento de alcance y el estudio ambiental estratégico        421
5. Participación pública en la EAE y la EIA        430
5.1. Sujetos que pueden participar en los procedimientos de evaluación ambiental        431
5.2. La toma en consideración de las alegaciones y consultas        433
5.2.1. Consultas e información pública en la EAE        433
5.2.2. Consultas e información pública en la EIA        434
5.3. Limitaciones de la participación pública prevista en la LEA        437
III. EL TURISMO EN LA POLICÍA DE ACTIVIDADES CLASIFICADAS        438
1. Marco normativo        439
1.1. Antecedentes: el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas de 1961        439
1.2. La regulación actual por las Comunidades Autónomas        444
2. Sometimiento de las actividades turísticas y diversificación de los medios de intervención        445
3. Aspectos materiales        453
4. Aspectos formales        456
4.1. Ventajas del control preventivo        456
4.2. Opciones para un control preventivo integrado        460
IV. RECAPITULACIÓN        463
1. Luces y sombras en la regulación de las técnicas de intervención ambiental para asegurar un turismo sostenible        463
2. La evaluación de impacto social        468
2.1. Origen y concepto        468
2.2. Características generales        471
2.3. Ejemplos de su aplicación        474
2.3.1. El caso paradigmático: aplicación de la EIS en Queensland        474
2.3.2. La sustainability appraisal del Reino Unido        476
2.3.3. El uso de la EIS como herramienta en el caso de Malta        476
2.4. Hacia la incorporación de la EIS al ordenamiento jurídico español        478
2.4.1. La extensión de las técnicas de evaluación ambiental a la evaluación de factores e impactos sociales        479
2.4.2. La evaluación de la sostenibilidad como opción integradora de las tres vertientes de la sostenibilidad        482
2.4.3. La “evaluación de impacto sobre el bienestar de las generaciones presentes y futuras” en la legislación balear        483
 Capítulo 6. En Derecho ambiental (II): Técnicas voluntarias de mercado        485
I. PLANTEAMIENTO        485
II. APROXIMACIÓN A LAS TÉCNICAS VOLUNTARIAS DE MERCADO        486
1. La toma en consideración de los aspectos ambientales y sociales en el seno de las empresas        486
1.1. Divulgación de información en materia de sostenibilidad, taxonomía de la UE y diligencia debida de las empresas        489
1.1.1. Los informes de sostenibilidad        489
1.1.2. Taxonomía de la UE        491
1.1.3. Propuesta de Directiva sobre diligencia debida        497
1.2. Las técnicas ambientales de autorregulación        498
III. EL TURISMO EN LA ETIQUETA ECOLÓGICA DE LA UNIÓN EUROPEA        499
1. Marco normativo        499
2. Criterios materiales para otorgar la etiqueta ecológica a los proveedores de servicios turísticos        503
2.1. La sostenibilidad social en el proceso de revisión de los criterios de los grupos de servicios de alojamiento turístico y servicios de campings        504
2.1.1. Informe preliminar        505
2.1.2. Informes técnicos        508
2.1.3. Informe final y proyecto de criterios        512
2.2. La culminación del proceso de revisión: la Decisión 2017/175, de 25 de enero        513
2.3. La prórroga de los criterios y perspectivas de futuro        516
3. Aspectos formales: las posibilidades de participación social        518
3.1. En el procedimiento de creación y revisión de los criterios         518
3.2. En el procedimiento para la concesión de la ecoetiqueta        519
IV. EL TURISMO EN EL SISTEMA COMUNITARIO DE GESTIÓN Y AUDITORÍA MEDIOAMBIENTALES        522
1. Marco normativo        522
2. Aspectos materiales: los compromisos exigidos para la participación en el EMAS        526
2.1. Los documentos de referencia sectorial        526
2.2. La sostenibilidad social en el documento de referencia sectorial para el sector turístico        528
3. Aspectos formales: las posibilidades de participación social en el EMAS        534
3.1. En el propio sistema interno de gestión empresarial        534
3.2. En los procedimientos administrativos para la aplicación del REMAS        535
V. RECAPITULACIÓN        536
Capítulo 7. En Derecho de ordenación del territorio y urbanismo        545
I. PLANTEAMIENTO        545
II. MARCO BÁSICO DE LA REGULACIÓN DEL USO DEL SUELO        547
1. Pautas constitucionales de carácter general        547
2. El derecho a la vivienda como principio rector de la regulación de los usos del suelo        550
2.1. El mandato de impedir la especulación        550
2.2. El conflicto entre uso residencial y usos turísticos en la legislación de vivienda        554
2.2.1. Las medidas adoptadas en Portugal        554
2.2.2. Las medidas adoptadas en España        557
3. El principio de desarrollo territorial y urbano sostenible en el TRLSRU        563
3.1. Como título de intervención        565
3.1.1. Valores constitucionales que justifican restricciones en la libertad de empresa        565
3.1.2. Restricciones derivadas de la función social del derecho de propiedad privada        569
3.2. Como límite a la discrecionalidad del planificador        573
3.2.1. Los requisitos para la transformación del suelo        573
3.2.2. La acreditación de la necesidad de nuevos usos como requisito para la transformación del suelo        576
3.2.3. Identificación y priorización de necesidades en Portugal        578
3.2.4. Requisitos para la apreciación de la necesidad de nuevos usos turísticos        580
III. LA SOSTENIBILIDAD SOCIAL DEL TURISMO EN LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL        582
1. Panorámica general        582
2. Régimen jurídico: vías específicas de sometimiento a EAE        591
3. Experiencias avanzadas de planificación del turismo desde la ordenación del territorio        595
3.1. La ordenación territorial del turismo en las Islas Baleares        595
3.1.1. Consideraciones generales sobre la regulación        595
3.1.2. Aplicación de la regulación en cada isla        602
3.1.3. Análisis del Plan de Intervención en Ámbitos Turísticos de Mallorca        606
3.1.4. Respaldo jurisprudencial de las restricciones adoptadas        612
3.2. La ordenación territorial del turismo en Canarias        616
3.2.1. Tipología de instrumentos        616
3.2.2. Las Directrices de Ordenación del Turismo de Canarias        618
3.2.3. La especialización de usos        626
IV. LA SOSTENIBILIDAD SOCIAL DEL TURISMO EN LA PLANIFICACIÓN URBANÍSTICA        631
1. La equívoca noción de vivienda de uso turístico        635
2. Las “viviendas” turísticas en la calificación de usos del suelo        637
2.1. ¿Usos turísticos en suelo residencial?        637
2.2. Respaldo jurisprudencial de las limitaciones al cambio de uso        643
2.3. Los ejemplos de Palma de Mallorca y Barcelona        647
2.3.1. El PEUAT de Barcelona        647
2.3.2. El nuevo Plan General de Palma de Mallorca        649
3. El control municipal del cumplimiento de las previsiones del planeamiento urbanístico        651
3.1. El sometimiento de los alojamientos turísticos a licencia urbanística        651
3.2. Control preventivo específico mediante licencia de cambio de uso        653
3.3. El caso catalán: régimen de licencia urbanística previa para el destino de viviendas a uso turístico        657
3.4. Los informes urbanísticos en la normativa turística        662
3.5. Hacia un control previo integrado mediante informe urbanístico vinculante        667
V. RECAPITULACIÓN        668
Conclusiones        675
Bibliografía        687