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Autoridades Nacionales de Reglamentación . El Caso de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones

Autoridades Nacionales de Reglamentación . El Caso de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones
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  • ISBN: 8484448541
  • EAN: 8484448541
  • Editorial: Comares
  • Fecha de la edición:
  • Nº Pág.: 336

Materias:

Como reconoce un reciente documento comunitario (se trata del Libro Verde sobre los servicios de interés general, COM(2003) 270) la legislación comunitaria sobre industrias de redes ha tomado en consideración, desde sus inicios, el papel de las Administraciones Públicas de los Estados Miembros, exigiendo la creación de Autoridades de Reglamentación independientes. Otro acto comunitario, La Decisión 2002/677/CE, de la Comisión, de 29 de julio de 2002 por la que se crea el Grupo de Entidades Reguladoras Europeas de Redes y Servicios de Comunicaciones Electrónicas, define a aquellas como «las autoridades públicas establecidas en cada Estado Miembro para supervisar la interpretación y la aplicación cotidiana de las disposiciones de las directivas relativas a redes».
Si bien es cierto que el derecho comunitario deja el diseño institucional de tales Autoridades Reguladoras al arbitrio de cada Estado Miembro, de manera que podría tratarse, como sucede en algún caso, de un organismo de planta estrictamente MINISTERIAL, esta solución ha planteado problemas cuando el Estado ostenta la propiedad o puede ejercer el control de empresas que operan en el sector regulado. La especialización sectorial, la necesidad de continuidad en la dirección estratégica y planificadora, la deseable continuidad por encima de cambios políticos, llevan, en la mayor parte de los Estados, a proyectar en la planta institucional de tales Autoridades Reguladoras, cierta idea de independencia frente a la planta y la jerarquía ministerial.
Por otra parte, la creación de nuevos y muy intensos mecanismos de cooperación entre Autoridades Nacionales de diferentes Estados, o incluso la posibilidad (hasta el momento inédita) de creación de Organismos Reguladores Europeos para ciertos servicios económicos de interés general, abonan esa idea de autonomía respecto de la Administración de línea Estatal, y añaden una vinculación cuasi directa con el ordenamiento institucional comunitario, al modo de una incipiente Administración Comunitaria.
El primer aspecto antes apuntado sitúa la naturaleza jurídica de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (Autoridad Nacional de Reglamentación en el campo de las redes y servicios de comunicaciones electrónicas) en el campo de las llamadas Administraciones Independientes, y tiene, en la monografía de Daniel Terrón Santos, que tenemos el gusto de prologar, un tratamiento realista, lejos de trampas conceptuales y dogmáticas, pues, en efecto, si el art. 97 de la Constitución Española sitúa al Gobierno como dirigente de la Administración Civil, nada impone sobre el modo en que tal posición del titular del Poder Ejecutivo se realizará. Nada se opone, en efecto, en el contenido de ese precepto constitucional, a la configuración de un organismo alejado de la jerarquía ministerial, con peculiares reglas, en lo que se refiere a nombramiento de sus miembros, ejercicio de sus competencias (no constreñido por instrucciones jerárquicas, imposibilidad de que sus competencias sean avocadas por la administración de línea) y control de tal ejercicio (inadmisibilidad de recurso administrativo jerárquico) mediante el recurso contencioso-administrativo directo frente a las actuaciones de tal organismo.
La ley ordinaria puede, en efecto, organizar parte del aparato estatal conforme a tales reglas, que sin embargo, presentan un punto algo más dudoso en lo referente al tema de si un organismo, así configurado, puede ser titular de potestades reglamentarias derivadas y, en su caso, cual ha de ser la relación de tales normas (que, por proceder de un organismo regulador puede calificarse de regulatorias) con las que procedan del ejercicio originario de la potestad reglamentaria que la Constitución atribuye al Gobierno, cuando tales normas recaigan, precisamente, sobre el campo que la ley, al configurar tal organismo regulador, le ha atribuido específicamente.
Como se ve, no se trata de la relación entre normas reglamentarias generales, dictadas por el Gobierno en ejercicio de la potestad reglamentaria que constitucional y legalmente le correspondan en un campo determinado (en nuestro caso, el desarrollo de las habilitaciones legales que contiene hoy la Ley 32/2003 de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones), normas que, con toda evidencia, se imponen a la actuación singular y reglamentaria de la CMT por exigirlo los estrictos principios de legalidad y jerarquía normativa. Se trata de saber si el Gobierno puede también, por vía reglamentaria, condicionar el ejercicio de las potestades normativas propias del organismo regulador tal cómo la ley las ha expresamente configurado, atribuyendo competencia/potestad al mismo en un ámbito determinado: ¿Las instrucciones que dicte la CMT al amparo hoy del 48.3.e) de la LGT en materia de interconexión, respetando lo previsto en la Ley y su desarrollo reglamentario mediante Real Decreto —art. 11 y ss. de la LGT— podrán ser desplazas mediante Orden Ministerial? La convivencia de dos potestades normativas que sería especialmente difícil, si no se predetermina claramente un reparto material, puede haber influido en la tendencia a reducir a su mínima expresión la potestad normativa de la Autoridad de Reglamentación, otorgando al Gobierno o al Ministerio Respectivo la mayor parte de tal potestad sobre el sector.
Con ello y con la creación de una nueva Agencia Estatal de Radiocomu-nicaciones, la CMT queda reducida al papel de ser una y puede que ya no lo más importante, de las Autoridades Nacionales de Reglamentación, especialmente por que la cláusula residual de atribución de competencias se establece a favor del Ministerio de Ciencia y Tecnología. Frente a ello, la evolución comparada tiende a la concentración de competencias y potestades en un modelo de «regulador convergente» que aglutine todo lo referente a la gestión ordinaria de las comunicaciones electrónicas, incluyendo claras competencias en materia audiovisual: Es, significadamente el caso de la OFCOM británica, asentada en la idea de que la convergencia de redes, servicios y contenidos debe ir acompañada de la convergencia de anteriores reguladores diferenciados.
También sobre este aspecto de la evolución de la CMT llama la atención el autor, que presenta su estudio desde el ámbito que le es propio, el del derecho público, y que por ello, quizá orilla la vertiente jurídico-privada que presenta esta entidad, en la medida en que su papel en las relaciones entre operadores, su presencia en la defensa de la competencia efectiva, si en el pasado ha estado inspirada en normas jurídico-públicas, por exigencias de nuevo marco regulador tenderá a aproximarse al esquemas, conceptos y técnicas de derecho privado. En particular, ello hará presente, de nuevo, un viejo tema, el de las relaciones administrativas —esto es, reguladas mediante normas administrativas y garantizadas por algún tipo de intervención de un ente administrativo entre sujetos privados.
Seguir la a veces agotadora evolución legislativa en el campo de las telecomunicaciones es siempre difícil. Daniel Terrón Santos lo hace, y en el conjunto de su estudio, es posible apreciar cómo un organismo regulador que nace para un sector en evolución hacia la competencia, tras afianzarse en sus misiones, se ve confrontado con un marco legislativo nuevo, ya en un clima de competencia plena, pero internamente poco favorable al desarrollo de otras misiones más amplias (la defensa de los intereses de los usuarios, la determinación de ciertas tendencias estratégicas —por ejemplo, las redes de banda ancha de titularidad pública, como recurso capital para el futuro—) que el estricto poder político-ministerial recaba para sí. La aportación de la obra que prologamos es, quizá, desvelar la importante dequotazione que la Autoridad Nacional de Reglamentación en el sector de las telecomunicaciones ha sufrido, siendo así que el nuevo marco europeo quizá reclamaba para ella un papel preponderante frente a otras instancias reguladoras.
Es mérito no menor saber ver, en lo que indican las normas positivas, sino más lejos, si más profundamente. Pensamos que el autor lo consigue plenamente, para satisfacción de quienes nos contamos entre sus compañeros y tanto esperamos de él.
ABREVIATURAS

PRÓLOGO

INTRODUCCIÓN

CAPÍTULO I APROXIMACIÓN A LA SITUACIÓN DE LAS TELECOMUNICACIONES EN EUROPA

I.1. PERSPECTIVA Y EVOLUCIÓN HISTÓRICA
I.1.1. Cambio en el modelo tradicional de intervención administrativa
I.1.2. Liberalización y neorregulación del sector
I.2. LA REGULACIÓN DE LAS TELECOMUNICACIONES
I.2.1. Consecuencias de la existencia de una política europea de las telecomunicaciones abierta a la competencia
I.3. EL DESARROLLO DEL PRINCIPIO DE SEPARACIÓN. LA GÉNESIS DE LAS ANR
I.3.1. La separación de actividades entre el regulador y los operadores de telecomunicaciones
I.3.2. La necesaria presencia de un organismo regulador independiente
I.3.3. Referencia a la existencia de un organismo regulador Europeo
I.4. LOS REGULADORES DE LAS TELECOMUNICACIONES
I.4.1. La nueva intervención de la Administración
I.4.2. El recurso al derecho comparado .
A) La influencia norteamericana
B) Características de los reguladores europeos . — Francia . — Gran Bretaña . — Alemania . — Italia

CAPÍTULO II LA COMISIÓN DEL MERCADO DE LAS TELECOMUCACIONES. ¿UN SUPUESTO DE ADMINISTRACIÓN INDEPENDIENTE?
II.1. LA SITUACIÓN DE LAS TELECOMUNICACIONES .
II.1.1. El caso de España .
II.1.2. El cumplimiento de los mandatos comunitarios .
II.2. MARCO JURÍDICO DE LA CMT .
II.2.1. Introducción .
II.2.2. Antecedentes, orígenes y regulación actual de la CMT .
II.2.3. Caracterización general de la CMT .
II.3. LAS AUTORIDADES NACIONALES DE REGLAMENTACIÓN COMO ADMINISTRACIONES INDEPENDIENTES .
II.3.1. Las primeras administraciones independientes .
II.3.2. La génesis de las administraciones independientes. El origen de las ANR .
II.4. LA «INDEPENDENCIA» DE LA ADMINISTRACIÓN .
II.4.1. Aproximación a la idea de independencia .
II.4.2. Desvinculación jerárquica: la independencia .
II.4.3. Características de la independencia . II.5. LA CONSTITUCIONALIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN INDEPENDIENTE .
II.5.1. Del ordenamiento comunitario al reflejo constitucional .
II.5.2. La «neutralidad política» .
II.5.3. La independencia como garante de derechos fundamentales .
II.5.4. La independencia para el ejercicio de funciones técnicas o económicas. El principio de eficacia .
II.5.5. Independencia y asunción de responsabilidad .
II.6. EL REGULADOR ESPAÑOL. LA CMT .
II.6.1. Naturaleza jurídica de la CMT .
II.6.2. El proceso de creación de la CMT tras la edificación de las autoridades nacionales de reglamentación .
II.7. NOTAS SOBRE LA AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LA CMT. GARANTÍAS ORGÁNICAS Y FUNCIONALES .
II.7.1. Introducción .
II.7.2. La organización de la CMT .
A) Órganos establecidos por Ley .
B) Órganos de origen reglamentario .
II.7.3. Garantías orgánicas .
II.7.4. Garantías funcionales .
A) Régimen de personal .
B) Régimen patrimonial .
C) Régimen presupuestario y control financiero
D) Contratación
E) Capacidad pública y privada
F) Responsabilidad .

CAPÍTULO III POTESTADES DE LAS AUTORIDADES NACIONALES DE REGLAMENTACIÓN
III.1. LA ATRIBUCIÓN DE POTESTAD NORMATIVA: LOS «REGLAMENTOS REGULADORES» DE LA CMT
III.1.1. Las exigencias del Derecho Comunitario
III.1.2. La facultad de ordenación de la CMT
III.1.3. Delimitación legal de la potestad normativa de la CMT
III.1.4. Los “Reglamentos Regulatorios”: Las Circulares de la CMT
A) Naturaleza jurídica de las circulares
B) Procedimiento de elaboración
III.1.5. Las relaciones de las circulares de la CMT con otras normas de rango reglamentario emanadas del Gobierno
III.1.6. La potestad reglamentaria de la CMT en el audiovisual
III.2. INTERVENCIÓN DE LAS AUTORIDADES NACIONALES DE REGLAMENTACIÓN SOBRE LA ENTRADA EN EL MERCADO DE LAS TELECOMUNICACIONES. LA PROTECCIÓN DE LA LIBRE COMPETENCIA EN EL MERCADO. LA PROBLEMÁTICA CON LOS ÓRGANOS DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA .
III.2.1. La situación tras el nuevo marco regulatorio europeo en el sector de las telecomunicaciones
III.2.2. La intervención administrativa en el mercado
III.2.3. La intervención de la CMT en la protección de la libre competencia en el mercado
III.2.4. Mecanismos de intervención para salvaguardar la competencia
III.2.5. La problemática con los órganos de defensa de la competencia
III.2.6. Áreas de confluencia de las funciones de la CMT con el Derecho de la Competencia
III.2.7. Cooperación con los organismos comunitarios que actúan sobre la defensa de la competencia en el mercado de las telecomunicaciones
III.3. POTESTAD Y RÉGIMEN SANCIONADOR DE LA CMT
III.3.1. La regulación del mercado a través de las sanciones
III.3.2. Ejercicio de la potestad sancionadora por la CMT
III.3.3. Las sanciones accesorias
III.3.4. La prescripción de las infracciones
III.4. POTESTADES INSTRUMENTALES
III.4.1. La potestad de inspección de la CMT
III.4.2. Límites al deber de suministrar datos .

CAPÍTULO IV OTRAS INTERVENCIONES DE LAS AUTORIDADES NACIONALES DE REGLAMENTACIÓN SOBRE LAS TELECOMUNICACIONES
IV.1. LA RESOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS ENTRE PARTICULARES
IV.1.1. La función arbitral
IV.1.2. La función arbitral de la CMT
IV.1.3. La potestad resolutoria sobre relaciones privadas. Los denominados «arbitrajes administrativos obligatorios»
IV.1.4. El desarrollo de la función arbitral de la CMT
IV.2. DISTINTAS MANIFESTACIONES DEL PODER REGULADOR DE LAS AUTORIDADES NACIONALES SOBRE LAS TELECOMUNICACIONES
IV.2.1. Actuaciones de la Comisión en relación con los títulos habilitantes .
A) Función registral
B) Otorgamiento de títulos habilitantes
IV.2.2. Otorgamiento de títulos habilitantes relativos a las redes y servicios audiovisuales
IV.3. CONDICIONES A LA LIBERTAD DE EMPRESA
IV.3.1. Condiciones a la libre prestación de servicios
A) Determinación y contenido del servicio universal
B) La prestación del servicio universal
C) Las obligaciones de servicio público
D) Financiación
IV.3.2. Libertad de pactos
IV.3.3. Libertad de precios
IV.3.4. Intervención sobre la interconexión
IV.3.5. La gestión del espacio público de numeración
IV.4. LA FUNCIÓN CONSULTIVA DE LA COMISIÓN
IV.5. NUEVAS PERSPECTIVAS PARA LAS FUNCIONES DE LA COMISIÓN
IV.5.1. Introducción
IV.5.2. Funciones de la CMT en los servicios audiovisuales
IV.5.3. Las obligaciones de servicio público en el audiovisual
IV.5.4. El reparto competencial en materia de comunicaciones electrónicas. La problemática con las CCAA
IV.5.5. Nuevos campos de intervención de la CMT
BIBLIOGRAFÍA CITADA .

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