Comentarios sistemáticos a la Ley 22 / 2011, de 28 de Julio, de residuos y suelos contaminados

INTRODUCCIÓN................................................................................................. 29
I.1. Presentación.................................................................................................. 29
I.2. Objeto de la obra......................................................................................... 31
I.3. Contenido...................................................................................................... 33
CAPÍTULO I
DISPOSICIONES Y PRINCIPIOS GENERALES DE LA LEY 22/2011,
DE 28 DE JULIO, DE RESIDUOS Y SUELOS CONTAMINADOS:
APROXIMACIÓN A SU ESENCIA Y ELEMENTOS ESTRUCTURANTES
QUE LA CONDICIONAN Y CONFORMAN...................................... 39
1. Presentación de la ley: orígen, carácter, contenido y objeto.............. 40
1.1. Derecho español y Derecho europeo de residuos ............................... 41
1.2. Carácter de la LRSC........................................................................... 46
A. La LRSC como ley general, marco o cabecera en materia
de residuos (con sus normas sectorializadas).......... 46
B. La LRSC como ley -en su gran mayoría- básica (con
sus desarrollos autonómicos)............................................ 49
1.3. Contenido de la Ley............................................................................ 51
1.4. Objeto y finalidades de la Ley............................................................ 52
2. Ámbito material de la lrsc: el residuo .................................................... 54
2.1. Concepto y clases de residuo.............................................................. 54
A. Noción de residuo............................................................... 54
B. Conceptos a deslindar: subproducto y fin de la condición
de residuo .................................................................... 57
a. El subproducto........................................................ 57
9
COMENTARIOS SISTEMÁTICOS A LA LEY 22/2011, DE 28 DE JULIO...
Página
b. Fin de la condición de residuo ............................ 62
C. Clases de residuos............................................................... 65
a. Residuos domésticos.............................................. 66
b. Residuos comerciales............................................. 67
c. Residuos industriales............................................. 67
d. Residuos peligrosos ............................................... 68
2.2. Residuos excluidos de la LRSC.......................................................... 69
A. Exclusiones totales .............................................................. 69
a. Emisiones a la atmósfera ...................................... 69
b. Dióxido de carbono capturado y transportado
con fines de almacenamiento geológico............. 70
c. Suelos no contaminados excavados.................... 70
d. Residuos radiactivos.............................................. 71
e. Explosivos desclasificados .................................... 72
f. Materias fecales y otros materiales naturales.... 72
B. Exclusiones en los aspectos ya regulados....................... 73
a. Aguas residuales .................................................... 73
b. Subproductos animales ......................................... 74
c. Cadáveres de animales no sacrificados.............. 74
d. Residuos mineros ................................................... 74
C. Exclusión parcial y en los aspectos ya regulados ......... 74
3. Principios de la política de residuos....................................................... 75
3.1. Principios básicos de protección de la salud humana y del medio
ambiente.............................................................................................. 75
A. Protección de la salud y del ambiente, ¿principios u
objetivos de la política de residuos?................................ 75
B. En particular, la lucha contra el cambio climático........ 78
3.2. Principio de jerarquía en la producción y gestión de residuos y el
enfoque de ciclo de vida...................................................................... 78
10
SUMARIO
Página
A. Jerarquía en relación con los residuos: ¿principio o
norma sustantiva? Su historia .......................................... 78
B. Los cinco escalones de la jerarquía de la LRSC............. 82
a. Prevención ............................................................... 83
b. Preparación para la reutilización......................... 84
c. Reciclado.................................................................. 85
d. Otro tipo de valorización, incluida la valorización
energética ........................................................ 86
e. Eliminación.............................................................. 86
C. Una norma orientativa, sometida al enfoque del ciclo
de vida y a principios generales ambientales................ 87
3.3. Principios de autosuficiencia y proximidad....................................... 91
3.4. Principios de acceso a la información y participación en materia de
residuos ............................................................................................... 96
3.5. Principio quien contamina paga ........................................................ 98
A. Conceptuación y reconocimiento ..................................... 98
B. Acogida del principio quien contamina paga en la
LRSC...................................................................................... 100
a. Sujeto contaminante responsable de los costes
de gestión................................................................. 101
b. Costes sufragables.................................................. 102
C. Instrumentos para la efectividad del principio ............. 103
4. Competencias administrativas.................................................................. 105
4.1. Competencias de la Administración General del Estado .................. 105
4.2. Competencias de las Comunidades Autónomas ................................ 107
4.3. Competencias de las Entidades Locales ............................................. 107
A. Los mandatos básicos sobre residuos en la legislación
de régimen local .................................................................. 108
B. Las competencias locales en materia de residuos en la
LRSC...................................................................................... 110
a. Servicio obligatorio local....................................... 111
11
COMENTARIOS SISTEMÁTICOS A LA LEY 22/2011, DE 28 DE JULIO...
Página
b. Servicios y decisiones facultativos para la entidad
local................................................................... 114
4.4. Sobre la declaración de servicio público de la gestión de residuos.... 117
4.5. La Comisión de coordinación en materia de residuos ....................... 123
Abreviaturas.......................................................................................................... 126
Bibliografía............................................................................................................ 126
CAPÍTULO II
LOS INSTRUMENTOS INTEGRANTES DE LA POLÍTICA DE RESIDUOS,
ELEMENTOS INDISPENSABLES, A LA HORA DE EJECUTAR
CUANTAS ACTUACIONES SE PREVEAN EN RELACIÓN CON
LOS MISMOS: EN PARTICULAR, LOS PLANES Y PROGRAMAS DE
GESTIÓN DE RESIDUOS, LOS PROGRAMAS DE PREVENCIÓN DE
RESIDUOS Y LAS MEDIDAS DE FOMENTO DE UNOS Y OTROS ... 131
I. Introducción: breve remembranza de los antecedentes que fundamentan
y han propiciado la vigente regulación de los instrumentos
de política de residuos por la Ley 22/2011, de 28 de julio ................. 132
I.1. El destacado y decisivo papel de la Unión Europea, a través de las
Directivas Comunitarias, como precursora fundamental y casi
única, de la implementación de planes y programas de residuos por
la totalidad de Estados miembros de aquella ..................................... 135
I.2. La incorporación de las Directivas Comunitarias a la Ley 10/1998,
de 21 de Abril, de Residuos, y la determinación por esta de planes
y programas de residuos, como antecedente inmediato de su vigente
regulación............................................................................................ 146
I.3. Visión panorámica de la regulación de los instrumentos de la política
de residuos por la vigente Ley 22/2011, de 28 de Julio, de Residuos
y Suelos Contaminados: Especial hincapié en el propósito y
objetivo que con ellos se persigue....................................................... 151
II. Aspectos más destacados de los planes y programas de gestión de
residuos a la luz de su regulación y práxis: especial referencia a
sus clases, contenido y finalidad.............................................................. 158
II.1. Contenido, estructura y objetivos del Plan Estatal marco de gestión
de residuos .......................................................................................... 160
12
SUMARIO
Página
II.2. Los planes autonómicos de gestión de residuos: Los auténticos y
verdaderos protagonistas de la planificación sobre tal materia. Referencia
sumaria a los diversos elementos que integran aquellos........ 167
II.3. Los programas de gestión de residuos de las Entidades Locales: Una
posibilidad, que lejos de ser una mera entelequia es una realidad
contrastada y verificada...................................................................... 178
II.4. Algunos aspectos comunes que en relación con los planes y programas
de gestión de residuos determina el legislador........................... 182
III. Los programas de prevención de residuos o cómo evitar que el
crecimiento económico se asocie a una mayor generación de residuos:
entre la utopía y una realidad difícil de alcanzar..................... 187
III.1. La difícil y complicada labor de los programas de prevención de
residuos: Romper el vínculo entre el crecimiento económico y los
impactos sobre la salud humana y el medio ambiente asociados a la
generación de residuos........................................................................ 193
III.2. Ámbito, objetivos y medidas de los programas de prevención de
residuos para lograr la reducción del peso de estos últimos en el
horizonte 2020 que, curiosamente, coincide con la Estrategia Europea
para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador ............ 194
III.3. Formas alternativas de aprobación de los programas de prevención
de residuos y evaluación periódica de los mismos como garantía
imprescindible para poder verificar fehacientemente los progresos
realizados y así poder fijar nuevos y más ambiciosos objetivos ........ 200
IV. Medidas de fomento económico para prevenir la generación de
residuos y mejorar la gestión de estos últimos: algunas consideraciones
y reflexiones sobre el particular .................................................. 206
IV.1. La función esencial de las medidas económicas, financieras y fiscales,
para lograr la verdadera implementación de los planes y programas
de residuos: Especial referencia al establecimiento de cánones
para alcanzar las finalidades que estos últimos persiguen................ 207
IV.2. El fomento desde la contratación pública del uso de productos reutilizables,
materiales fácilmente reciclables y productos fabricados con
materiales procedentes de residuos: Una buena iniciativa a seguir
por todos los administrados................................................................ 213
IV.3. La articulación temporal por las Administraciones Públicas de mecanismos
que prioricen el reciclado dentro de la Unión Europea:
13
COMENTARIOS SISTEMÁTICOS A LA LEY 22/2011, DE 28 DE JULIO...
Página
Una delirante e insólita regulación, a modo de colofón, de las medidas
e instrumentos económicos .......................................................... 215
V. Conclusiones................................................................................................. 220
Bibliografía............................................................................................................ 226
CAPÍTULO III
LA INTERVENCIÓN ESTABLECIDA POR LA LEY SOBRE LA PRODUCCIÓN
Y GESTIÓN DE RESIDUOS, LOS BIORRESIDUOS Y EL
RESTABLECIMIENTO DE LA LEGALIDAD AMBIENTAL..................... 229
Introducción .......................................................................................................... 231
I. Técnicas de intervención sobre la producción y gestión de residuos 234
1. Planteamiento y marco....................................................................... 234
2. Validez de las autorizaciones y comunicaciones previas en todo el
territorio nacional............................................................................... 237
3. El régimen de autorización ................................................................ 240
3.1. La autorización de instalación y la autorización de
gestión de residuos............................................................. 242
3.2. El procedimiento autorizatorio común estatuido por
la LRSC ................................................................................. 245
A. Competencia para el otorgamiento y la participación
de entidades colaboradoras..................... 246
B. Plazo de resolución................................................ 250
C. Silencio negativo..................................................... 251
D. Vigencia.................................................................... 252
E. La nada pacífica cuestión de la renovación automática
de las autorizaciones. Confusión inicial
y aclaración por la posterior Ley 15/2013 . 254
3.3. Solicitud y contenido de la autorización de gestión de
residuos................................................................................. 257
A. Contenido de la solicitud...................................... 257
B. Contenido de la autorización de gestión ........... 258
14
SUMARIO
Página
3.4. Solicitud y contenido de la autorización de las instalaciones
de tratamiento de residuos ................................... 258
A. Contenido de la solicitud...................................... 258
B. Contenido de la autorización............................... 259
C. Instalaciones bajo el ámbito de aplicación de la
legislación de prevención y control integrados
de la contaminación............................................... 260
D. Instalaciones de gestión de residuos bajo el
ámbito de aplicación de la normativa de evaluación
de impacto ambiental.............................. 266
E. Instalaciones y gestión de residuos con normativa
sectorial propia: incineradoras, vertederos
y flujos específicos de residuos............................ 269
3.5. Posibles exenciones a las autorizaciones de instalación
y de gestión de residuos.................................................... 275
3.6. Transmisibilidad de las autorizaciones de gestor y de
instalación............................................................................. 279
4. El régimen de comunicación previa en sustitución de la autorización
administrativa en determinadas actividades de producción y
gestión de residuos...........