Derecho Administrativo Sancionador

PRÓLOGO

CAPÍTULO I. DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR Y DERECHO PENAL
1. EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR Y EL DERECHO PENAL COMO MANIFESTACIONES DEL ORDENAMIENTO PUNITIVO DEL ESTADO; LA RELATIVA COMUNIDAD DE PRINCIPIOS Y REGLAS
2. LA DEFINICIÓN DE LAS INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS CON LOS MISMOS ELEMENTOS DE LA DEFINICIÓN DE LOS DELITOS
3. SOBRE LAS FRONTERAS ENTRE EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR Y EL DERECHO PENAL

CAPÍTULO II. CONCEPTO DE SANCIÓN ADMINISTRATIVA
1. LA RELEVANCIA Y DIFICULTAD DEL CONCEPTO DE SANCIÓN ADMINISTRATIVA
2. ¿SANCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUESTAS POR ÓRGANOS NO ADMINISTRATIVOS?
3. CARACTERES GENERALES DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS: UN MAL AÑADIDO AL QUE IMPONE EL DEBER DESATENDIDO CON FUNCIÓN REPRESIVA Y RETRIBUTIVA
4. ANÁLISIS DEL CARÁCTER SANCIONADOR O NO SANCIONADOR DE DETERMINADOS TIPOS DE ACTOS DE GRAVAMEN
4.1. Las órdenes, requerimientos, apercibimientos y similares que imponen el restablecimiento de la legalidad o impiden la perpetuación de las consecuencias de una infracción no son sanciones
4.1.1. Demoliciones y restablecimiento de la realidad física ilícitamente alterada
4.1.2. Órdenes de cese de actividades o cierre de establecimientos
4.1.3. Apercibimientos, intimaciones y requerimientos para que cese una conducta ilegal
4.1.4. Otros actos administrativos que imponen el restablecimiento de la legalidad o evitan la lesión de los intereses generales
4.2. Las indemnizaciones en favor de la Administración no son sanciones, aunque se impongan al autor de una infracción como consecuencia de ella y al mismo tiempo que la sanción
4.3. El reintegro de subvenciones no es sanción; pero sí lo es la pérdida del derecho a obtenerlas
4.4. Devolución de las prestaciones sociales indebidamente percibidas: dudas judiciales sobre su carácter sancionador
4.5. Recargos tributarios: carácter sancionador o no en función de su cuantía
4.6. No es sanción la expropiación ni otras técnicas ablatorias o limitativas por incumplimiento de la función social de la propiedad
4.7. Carácter sancionador o no de la revocación y suspensión de autorizaciones administrativas
4.8. No son sanciones las multas coercitivas
4.9. No son sanciones las consecuencias de los incumplimientos de los contratos administrativos
4.10. No es sanción la caducidad de las concesiones demaniales por incumplimiento de sus condiciones
4.11. Expulsión de extranjeros y otros actos en materia de extranjería
4.12. No es sanción la declaración administrativa de pérdida de la condición de funcionario como consecuencia de ciertas condenas
4.12.1. Pérdida de la condición de funcionario por condena a pena de inhabilitación
4.12.2. Pérdida de la condición de funcionario, en virtud de previsión normativa específica, de los condenados a penas distintas de la inhabilitación
4.12.3. Pérdida de la condición de funcionario, al margen de previsión normativa, por entrañar la condena penal o administrativa la desaparición de los requisitos para ingresar en la función pública
4.12.4. Crítica de esta jurisprudencia
4.13. No son sanciones las deducciones de sueldo a los funcionarios por inasistencia o impuntualidad en el trabajo
4.14. No son sanciones las liquidaciones por fraude en el consumo de electricidad o gas
4.15. Medidas no sancionadoras previstas en la legislación de viviendas protección oficial
4.16. No es sanción la tasa láctea
4.17. No es sanción la pérdida de derechos por impago; en particular, la baja colegial por impago de cuotas
4.18. La reclamación de una multa a los responsables subsidiarios
4.19. Pérdida de un partido en una competición deportiva

CAPÍTULO III. COMPETENCIAS NORMATIVAS DEL ESTADO Y
LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS SOBRE DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
1. REGLAS GENERALES SOBRE LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS NORMATIVAS ENTRE EL ESTADO Y LAS COMUNIDADES
AUTÓNOMAS PARA TIPIFICAR INFRACCIONES Y ESTABLECER SU RÉGIMEN SANCIONADOR
2. COMPETENCIAS NORMATIVAS SANCIONADORAS CUANDO CORRESPONDEN AL ESTADO LAS BASES Y A LAS COMUNIDADES
AUTÓNOMAS EL RESTO DE LA LEGISLACIÓN
3. LOS LÍMITES A LAS COMPETENCIAS NORMATIVAS SANCIONADORAS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS: "NO INTRODUCIR
DIVERGENCIAS IRRAZONABLES O DESPROPORCIONADAS"

CAPÍTULO IV. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD SANCIONADORA: LA RESERVA DE LEY
1. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD SANCIONADORA DEL ARTÍCULO 25.1 CE: IRRETROACTIVIDAD DE LAS NORMAS SANCIONADORAS,
TIPICIDAD Y RESERVA DE LEY
2. LA RESERVA DE LEY COMO EXIGENCIA DEL SISTEMA DEMOCRÁTICO
2.1. Solo la ley, en tanto que expresión de la voluntad popular, puede limitar la libertad y la propiedad de los ciudadanos
2.2. Excepciones al principio de reserva de ley
3. LA RESERVA DE LEY EXIGE QUE LA PROPIA LEY TIPIFIQUE, PERO NO EXCLUYE LA COLABORACIÓN REGLAMENTARIA
3.1. Imposibilidad de deslegalización. La aplicación retroactiva de esta prohibición
3.2. La reserva de ley y la colaboración reglamentaria
3.2.1. El contenido mínimo reservado a la ley y la admisión de la colaboración reglamentaria
3.2.2. Normas sancionadoras de carácter reglamentario sin cobertura legal suficiente
3.2.3. Normas sancionadoras de carácter reglamentario con cobertura legal suficiente (a veces buscada por el propio Tribunal)
3.3. En especial, las normas sancionadoras en blanco como forma de colaboración reglamentaria
3.3.1. Estructura de las normas sancionadoras en blanco
3.3.2. Requisitos necesarios para la admisión de normas sancionadoras en blanco
3.3.3. La cobertura legal suficiente de las normas sancionadoras en blanco. En especial, respecto a los "tipos o cláusulas residuales"
3.4. Otras materias expresamente incluidas (relaciones entre infracciones y sanciones, tipos de responsabilidad) y excluidas (prescripción) en la reserva de ley
4. PRINCIPALES MODULACIONES A LAS EXIGENCIAS GENERALES DEL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY
4.1. El caso especial de los entes locales
4.1.1. El punto de partida: rechazo a la tipificación de infracciones y al establecimiento de sanciones mediante ordenanzas locales
4.1.2. La aparición de pronunciamientos judiciales favorables a la tipificación mediante simples ordenanzas locales
4.1.3. El cambio jurisprudencial: la aceptación (limitada) de la tipificación de infracciones y sanciones por ordenanzas locales
4.1.4. La doctrina constitucional sobre la reserva de ley sancionadora en el ámbito local y el cambio legislativo operado por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local
4.2. Las relaciones especiales de sujeción
4.2.1. Los motivos que justifican esta modulación de la reserva de ley
4.2.2. La ampliación del ámbito de colaboración reglamentaria
4.2.3. Límites a esta relajación del principio de reserva de ley
4.3. En especial, las sanciones disciplinarias impuestas por Colegios Profesionales por vulneración de sus normas deontológicas

CAPÍTULO V. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD SANCIONADORA
(II): EL PRINCIPIO DE TIPICIDAD
1. EL PRINCIPIO DE TAXATIVIDAD DE LAS INFRACCIONES
1.1. La exigencia de tipificación
1.1.1. No todo lo reprochable es infracción
1.1.2. La inconstitucionalidad de los "tipos de autor"
1.2. La inconstitucionalidad de las cláusulas tipificadoras generales
1.3. Aplicación retroactiva del principio de taxatividad a las normas preconstitucionales
1.4. La admisión de una cierta flexibilidad en la tipificación de las infracciones
1.4.1. El uso de conceptos jurídicos indeterminados
1.4.2. La tipificación indirecta
1.4.3. Relaciones especiales de sujeción
1.5. La publicidad de las normas como requisito para su previsibilidad
2. LA TAXATIVIDAD Y PREDETERMINACIÓN NORMATIVA DE LAS SANCIONES
2.1. La consagración constitucional del principio de predeterminación normativa de las sanciones y su eficacia retroactiva
2.2. Inconstitucionalidad de diversas sanciones por vulneración del principio de predeterminación de la sanción
2.3. Aplicación flexible del principio de predeterminación normativa de las sanciones
2.4. La graduación de las infracciones en leves, graves y muy graves
3. EL PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN SENTIDO ESTRICTO: LA APLICACIÓN DE LA NORMA SANCIONADORA
3.1. La interpretación restrictiva y favorable de la norma sancionadora incluso contra legem: el principio de insignificancia
3.2. La exigencia de una aplicación previsible de la norma. En concreto, la interpretación de las normas sancionadoras conforme a los criterios aceptados por la comunidad jurídica
3.3. Prohibición de las aplicaciones extravagantes e imprevisibles
3.4. Prohibición de la analogía
3.4.1. Prohibición de la aplicación analógica de las infracciones
3.4.2. Otras manifestaciones de la prohibición de aplicación analógica de las normas sancionadoras: sanciones, reserva de ley y sujetos responsables
3.5. La discutida prohibición de las interpretaciones extensivas de las normas sancionadoras

CAPÍTULO VI. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD SANCIONADORA (III): LA IRRETROACTIVIDAD DE LAS DISPOSICIONES SANCIONADORAS NO FAVORABLES
1. LA DETERMINACIÓN DE LA NORMA SANCIONADORA APLICABLE EN EL TIEMPO: LA IRRETROACTIVIDAD DE LAS NORMAS SANCIONADORAS
1.1. Por regla general, la norma sancionadora aplicable es la norma vigente al tiempo de producirse los hechos
1.2. La retroactividad de las normas y el principio de irretroactividad de las normas sancionadoras
2. RETROACTIVIDAD DE LA NORMA SANCIONADORA MÁS FAVORABLE
2.1. Consagración constitucional limitada de la retroactividad de la norma sancionadora más favorable
2.2. Requisitos para la aplicación del principio: el problema de la determinación de la norma sancionadora más favorable
2.3. Límites a la aplicación del principio: la aplicación íntegra de la ley más beneficiosa, normas temporales y normas procedimentales
2.4. Ámbito de aplicación del principio
2.4.1. Retroactividad en tipos sancionadores en blanco
2.4.2. Retroactividad de la norma reguladora del plazo de prescripción
2.4.3. Retroactividad de la norma que limita la ejecutividad de las sanciones
2.5. Momento en que cabe aplicar el principio de retroactividad de la norma más favorable. En especial, su aplicación en fase jurisdiccional

CAPÍTULO VII. LA ANTIJURIDICIDAD COMO ELEMENTO DE LA INFRACCIÓN ADMINISTRATIVA
1. LA EXIGENCIA DE ANTIJURIDICIDAD COMO ELEMENTO NECESARIO PARA LA SANCIÓN DE LAS INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS
1.1. Bien jurídico protegido, infracciones de lesión e infracciones de peligro
1.2. La exigencia de antijuridicidad formal y material: la necesidad de lesión del bien jurídico protegido
2. CAUSAS DE JUSTIFICACIÓN
2.1. El consentimiento
2.2. Estado de necesidad
2.3. Actuación en cumplimiento de un deber o en el ejercicio legítimo de un derecho, oficio o cargo, en especial, de derechos fundamentales
2.3.1. Derecho de manifestación
2.3.2. Derecho a no declarar contra sí mismo
2.3.3. Derecho a la salud
2.3.4. Derecho a utilizar todos los medios de prueba
2.3.5. Derecho a la intimidad personal
2.3.6. Derecho de asociación
2.3.7. Derecho a la libertad de información
2.3.8. Derecho a la libertad de expresión
2.3.9. Derecho a la libertad de expresión como manifestación del derecho de defensa
A) Correcciones disciplinarias impuestas a abogados en el ejercicio de su función
B) Sanciones disciplinarias impuestas a militares por expresiones vertidas en escritos de recurso

CAPÍTULO VIII. LA CULPABILIDAD Y LOS SUJETOS RESPONSABLES
1. NOCIÓN DE CULPABILIDAD
1.1. Categoría en la Teoría General del Ilícito administrativo
1.2. Principio general del ordenamiento punitivo: cuadro general de los límites que conlleva
2. LA EXIGENCIA DE LA CULPABILIDAD EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
2.1. La culpabilidad como principio estructural del ius puniendi del Estado
2.2. No hay sectores del Derecho Administrativo sancionador donde se excepcione esta exigencia de culpabilidad
2.2.1. Proclamaciones jurisprudenciales en sectores tradicionalmente problemáticos
2.2.2. En especial, las infracciones de mera actividad
2.3. Pero la exigencia de culpabilidad lo es en términos distintos al Derecho Penal
2.4. La preterintencionalidad
3. PRINCIPIO DE PERSONALIDAD DE LAS SANCIONES O DE RESPONSABILIDAD PERSONAL POR HECHOS PROPIOS
3.1. Contenido del principio de personalidad de las sanciones
3.1.1. Supuestos en los que se considera conculcado
3.1.2. Supuestos en los que, a pesar de que la sanción pueda producir efectos perjudiciales en terceros, no se considera conculcado
3.1.3. La relación entre este principio y la extinción de la responsabilidad sancionadora
3.2. Los responsables: autores y partícipes
3.2.1. La responsabilidad es generalmente sólo en concepto de autoría y el autor es quien realiza el hecho típico
3.2.2. Es autor quien domina funcionalmente el hecho
3.2.3. La admisión de supuestos de autoría mediata
3.2.4. La admisión de supuestos de coautoría no ejecutiva
3.2.5. Colaboradores necesarios
3.3. La responsabilidad sancionadora de las personas jurídicas: directa y con culpa
3.4. La responsabilidad sancionadora de la Administración pública como persona jurídica
3.4.1. Admisión de las sanciones entre Administraciones públicas: no es contrario a los principios que rigen sus relaciones
3.4.2. ¿Preferente utilización de otros medios no sancionadores?
3.4.3. La culpabilidad de las Administraciones públicas
3.4.4. Las sanciones en el seno de la misma Administración: la pérdida de sentido de la finalidad propia de la sanción administrativa
3.5. Infracciones en cadena: la responsabilidad de un sujeto no excluye la de los siguientes o anteriores, sobre la base de sus propios deberes de diligencia
3.6. Posibilidad de una pluralidad de responsables ante los mismos hechos, cada uno por incumplimiento de sus propias obligaciones. Contratista y subcontratista
3.7. Responsabilidad única derivada de la actuación de otros sujetos por tener una posición de garante (culpa in vigilando o in eligendo)
3.7.1. La contratación con terceros de actividades de las que deriva el incumplimiento de deberes que se imponen directamente al contratante
3.7.2. Es responsable aquel a quien la norma impone el deber. Sujetos que por su cualificación o posición aparecen como responsables ante la Administración
3.7.3. En ocasiones, la confianza en la actuación de esos terceros exime de culpa o, simplemente, se aprecia que se utilizó toda la diligencia debida
3.7.4. La responsabilidad del empresario por hechos de sus trabajadores. Formulación de ciertas argumentaciones jurisprudenciales claramente criticables
3.8. Infracciones en las que concurre la intervención de terceros pero sin que esa intervención haya sido decidida por el infractor
3.9. Responsabilidad de los administradores o directores de una sociedad
3.9.1. Se trata de una responsabilidad con culpa que deriva de su posición de garante, pero se matiza la prueba de la culpabilidad por parte de la Administración
3.9.2. Amplísima extensión del deber de diligencia
3.9.3. Alegaciones insuficientes para acreditar esa falta de culpabilidad 3.9.4. Supuestos en los que se reconoce una ausencia de culpabilidad
3.9.5. No basta tener una participación mayoritaria en una persona jurídica para poderle exigir las responsabilidades propias de los administradores
3.10. Divergencias jurisprudenciales sobre la trascen