Esta obra consta de dos partes fundamentales. En la primera, se examina con carácter general el impacto de la Directiva en las Administraciones públicas, a través del examen del fundamento y significado de la Directiva, las medidas de intervención y simplificación administrativa, la Administración electrónica, los Colegios Profesionales y la Administración Local. En la segunda, se examina el impacto de la Directiva en diversos ámbitos como el comercio, el tráfico jurídico externo, el arrendamiento de vehículos con conductor, la contratación pública, el medio ambiente y el turismo.
En definitiva, esta crucial norma comunitaria no es un punto de llegada, sino que ha supuesto un punto de inflexión en el proceso de europeización del Derecho administrativo, abriendo nuevos escenarios y nuevas situaciones sobre las que habrá que estar pendiente en los próximos años. La implantación de un verdadero mercado interior de servicios, que sea próximo a las necesidades de las empresas y de los ciudadanos, es una responsabilidad compartida, cuyo éxito dependerá del compromiso de todas las instituciones y de todos los interesados involucrados.
PRÓLOGO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
Tomás-Ramón Fernández
Profesor Emérito. Universidad Complutense de Madrid.
ESTUDIO PRELIMINAR: LA INCIDENCIA DEL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA
Y DE LA DIRECTIVA DE SERVICIOS EN LOS DIVERSOS SECTORES DE
INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA: UNA PANORÁMICA GENERAL . . . . . . . . . . . . . . . 19
Vicenç Aguado i Cudolà
Profesor Titular de Derecho Administrativo. Acreditado Catedrático de Universidad.
Universitat de Barcelona
I. Elaboración y aplicación de la Directiva de Servicios: diferentes
contextos, diferentes situaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
II. El debate en torno a la Directiva de Servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
III. La ponderación entre derechos sociales y libertades económicas desde
el Derecho de la Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
IV. El carácter transversal de la Directiva. La problemática de su ámbito
de aplicación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
V. Las clásicas medidas de intervención administrativa bajo un nuevo
prisma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
VI. La europeización del Derecho administrativo: ¿constituye la Directiva
de Servicios un punto de inflexión? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
VII. El carácter multinivel del proceso de transposición. . . . . . . . . . . . . . . . . 34
VIII. El contenido de esta obra: un examen general y sectorial del impacto
de la transposición de la Directiva de Servicios en las administraciones
públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
PRIMERA PARTE
LOS ASPECTOS GENERALES DE LA DIRECTIVA Y EL PROCESO
DE TRANSPOSICIÓN EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO ESPAÑOL
SIGNIFICADO Y FUNDAMENTOS DE LA DIRECTIVA DE SERVICIOS. . . . . . . . . . . . 43
Juan Ramón Fernández Torres
Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad Complutense de Madrid.
Instituto de Derecho Europeo e Integración Regional (IDEIR)
I. El significado y alcance de la Directiva de Servicios en el contexto
del Derecho de la Unión Europea. Consideraciones generales . . . . . . . . 43
II. Los fundamentos de la Directiva de Servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
III. La liberalización promovida por la Directiva de Servicios. La depuración
obligada del lastre acumulado de intervencionismo administrativo
innecesario, sistemático y rutinario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
IV. Epílogo. Retos pendientes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
LIBERTAD DE ESTABLECIMIENTO DE LOS PRESTADORES DE SERVICIOS:
AUTORIZACIÓN, DECLARACIÓN RESPONSABLE, COMUNICACIÓN PREVIA
Y SILENCIO POSITIVO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67
Vicenç Aguado i Cudolà
Profesor Titular de Derecho Administrativo. Acreditado Catedrático de Universidad.
Universitat de Barcelona
I. Las libertades de establecimiento y de prestación de servicios en
el Derecho originario de la Unión Europea y la posibilidad de
establecer límites a su ejercicio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67
II. La eliminación de barreras en el mercado interior como objetivo
de la Directiva de Servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
III. Las medidas de intervención administrativa para acceder a una
actividad de servicios o a su ejercicio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74
IV. Las razones imperiosas de interes general y el establecimiento
de regímenes de autorización. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
V. El reconocimiento del silencio positivo ante la falta de respuesta
en los procedimientos de autorización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
VI. Las medidas alternativas a la autorización previa: la declaración
responsable y la comunicación previa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81
VII. Conclusiones: las transformaciones del régimen de intervención
administrativa en el proceso de europeización del Derecho
administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87
SILENCIO POSITIVO, DENUNCIA DE INICIO DE ACTIVIDAD (DIA) Y
COMUNICACIÓN CERTIFICADA DE INICIO DE ACTIVIDAD (SCIA) EN EL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: LA SIMPLIFICACIÓN PROCEDIMENTAL,
ENTRE EL DERECHO INTERNO Y EL DERECHO EUROPEO, EN ITALIA. . . . . . . . . 91
Vera Parisio
Catedrática de Derecho Administrativo. Università degli Studi di Brescia (Italia)
I. Introducción: la recepción de la Directiva «Bolkestein», entre la
liberalización y la simplificación administrativa en Italia . . . . . . . . . . . . . 91
II. El silencio positivo como modelo de simplificación procedimental . . . . . 94
1. El artículo 20 de la Ley n. 241/1990. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94
2. El silencio positivo y la potestad legislativa regional . . . . . . . . . . . . 98
III. La denuncia de inicio de actividad (DIA): la superación del modelo
autorizatorio tradicional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100
1. El artículo 19 de la Ley n. 241/1990. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100
2. El Auto (Ordinanza) de reenvío al Pleno de 5 de enero de 2011
n. 14 y la Sentencia del Consejo de Estado de 29 de julio
de 2011, n. 15 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104
IV. La última novedad: la comunicación certificada de inicio de actividad
(SCIA). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107
V. La comparación entre la SCIA y la DIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108
VI. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110
EL IMPACTO DE LA DIRECTIVA DE SERVICIOS EN LA VENTANILLA ÚNICA
Y EN LA ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113
Eduardo Gamero Casado
Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad Pablo de Olavide, de Sevilla
I. La administración electrónica en la Directiva de Servicios . . . . . . . . . . . 113
1. El impulso de la administración electrónica como instrumento
de mejora de la eficacia: su reflejo en la Directiva de Servicios . . . 113
2. ¿Qué es la ventanilla única?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116
3. Contenidos y funcionalidades de la ventanilla única . . . . . . . . . . . . 118
II. Interoperabilidad y ventanilla única . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120
1. Las normas dictadas por la Comisión para garantizar la
interoperabilidad de las ventanillas únicas a nivel comunitario. . . . . . . . . 120
2. La interoperabilidad en la Ley 11/2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124
III. La ventanilla única en las leyes de trasposición de la Directiva
de Servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126
IV. La implementación de la ventanilla única: el proyecto piloto y
su desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131
1. Metodología. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131
2. Resultados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135
V. Bibliografía. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
LA SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA EN LA DIRECTIVA DE SERVICIOS . . . . . . . 147
Josep Aldomà i Buixadé
Profesor Titular EU de Derecho Administrativo. Universitat de Barcelona
I. Aspectos generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147
1. Justificación de las medidas de simplificación administrativa
de la DS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147
2. Qué entendemos por simplificación administrativa . . . . . . . . . . . . . . 149
3. La simplificación administrativa al servicio de los intereses
generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150
II. Las medidas de simplificación administrativa de la DS . . . . . . . . . . . . . . . 151
III. Simplificación de los procedimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153
1. El principio de máxima simplificación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153
2. Aprobación de documentos armonizados por la Comisión. . . . . . . . 155
3. Validez de la documentación emitida por instancias de otro
Estado miembro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157
IV. La ventanilla única . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158
1. Características de la ventanilla única . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159
a) Ventanilla intraadministrativa y ventanilla interadministrativa . . 159
b) Ventanilla tradicional o convencional y ventanilla electrónica . . 160
c) Ventanilla presencial o ventanilla a distancia. . . . . . . . . . . . . . . . 161
2. Características de la ventanilla única de la DS . . . . . . . . . . . . . . . . . 162
3. Características de la ventanilla única en la legislación de
transposición. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164
4. Organización y funcionamiento de la ventanilla única . . . . . . . . . . . 165
V. Derecho de información y asistencia de prestadores y destinatarios . . . . 168
1. El derecho de información . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166
2. El deber de asistencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170
VI. Procedimientos por vía electrónica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172
PRESENTE Y FUTURO DE LOS COLEGIOS PROFESIONALES. . . . . . . . . . . . . . . . . . 175
Joan Manuel Trayter Jiménez
Catedrático de Derecho Administrativo. Universitat de Girona
I. Planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175
II. La situación anterior a la Directiva de Servicios y las Leyes Paraguas
y Ómnibus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177
1. Origen histórico y naturaleza jurídica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177
2. Marco normativo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180
3. Los problemas de regulación y funcionamiento de los Colegios
Profesionales. Sus consecuencias para el acceso, el ejercicio
profesional y el mercado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183
III. La situación actual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189
1. Marco general normativo. La Directiva Servicios y las nuevas leyes
de transposición (Ley Paraguas, Ley Ómnibus) . . . . . . . . . . . . . . . . . 189
2. La transposición y su impacto en los Colegios Profesionales.
La regla general de libertad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191
IV. El futuro de los Colegios Profesionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203
EL IMPACTO DE LA DIRECTIVA DE SERVICIOS EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL:
UNA REFLEXIÓN GENERAL. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213
M. Amparo Salvador Armendáriz
Profesora Contratada Doctora de Derecho Administrativo. Universidad de Navarra
I. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213
II. Algunas reflexiones en relación con el contenido sustantivo de la DS
y su vinculatoriedad a los Entes locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217
1. Servicios ¿qué servicios? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217
2. Aspecto subjetivo: a cada Administración según sus competencias . . 219
3. Directiva de Servicios: un contenido obligatorio de intensidad gradual . 222
3.1. Los criterios jurisprudenciales «codificados»: máxima intensidad
de la eficacia normativa de la DS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222
3.2. Otros mandatos de menor intensidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224
3.3. El control del cumplimiento encomendado a la Comisión
Europea; más obligaciones de hacer (cooperar, informar,
notificar) y atribución de potestades ejecutivas. . . . . . . . . . . . . 227
4. Los Entes locales ante el Juez nacional en caso de incumplimiento
de la DS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229
III. Las normas básicas estatales con incidencia en el ámbito local a la luz
de la transposición de la DS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230
1. El papel transversal de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre sobre
libre acceso y ejercicio a las actividades de servicios . . . . . . . . . . . . 232
2. Las reformas en el procedimiento administrativo y en el régimen
general de la actuación administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235
2.1. Por fin, el reconocimiento legal de los principios de
proporcionalidad y favor libertatis. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235
2.2. Las nuevas herramientas de la declaración responsable y la
comunicación previa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236
2.3. La reforma del silencio administrativo: más de lo que parece 238
3. En concreto, las reformas de la LBRL. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240
IV. Una reflexión final . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244
SEGUNDA PARTE
EL IMPACTO DE LA DIRECTIVA DE SERVICIOS DEL MERCADO INTERIOR
EN LOS DIVERSOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA
LA DIRECTIVA BOLKESTEIN Y LA ORDENACIÓN ESPACIAL DE LOS GRANDES
EQUIPAMIENTOS COMERCIALES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247
Belén Noguera de la Muela
Profesora titular de Derecho Administrativo. Universitat de Barcelona
I. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247
II. La Directiva de Servicios (Directiva de Servicios) y sus implicaciones
en la ordenación de los equipamientos comerciales . . . . . . . . . . . . . . . . . 251
III. El derogado marco legal: la Ley de ordenación del comercio minorista
de 1996 y algunas leyes autonómicas comerciales banco de prueba de
la Directiva de Servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254
1. La Ley est
