Impacto de la directiva de servicios en las Administraciones Publicas : Aspectos generales y sectoriales

PRÓLOGO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
Tomás-Ramón Fernández
Profesor Emérito. Universidad Complutense de Madrid.
ESTUDIO PRELIMINAR: LA INCIDENCIA DEL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA
Y DE LA DIRECTIVA DE SERVICIOS EN LOS DIVERSOS SECTORES DE
INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA: UNA PANORÁMICA GENERAL . . . . . . . . . . . . . . . 19
Vicenç Aguado i Cudolà
Profesor Titular de Derecho Administrativo. Acreditado Catedrático de Universidad.
Universitat de Barcelona
I. Elaboración y aplicación de la Directiva de Servicios: diferentes
contextos, diferentes situaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
II. El debate en torno a la Directiva de Servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
III. La ponderación entre derechos sociales y libertades económicas desde
el Derecho de la Unión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
IV. El carácter transversal de la Directiva. La problemática de su ámbito
de aplicación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
V. Las clásicas medidas de intervención administrativa bajo un nuevo
prisma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
VI. La europeización del Derecho administrativo: ¿constituye la Directiva
de Servicios un punto de inflexión? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
VII. El carácter multinivel del proceso de transposición. . . . . . . . . . . . . . . . . 34
VIII. El contenido de esta obra: un examen general y sectorial del impacto
de la transposición de la Directiva de Servicios en las administraciones
públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
PRIMERA PARTE
LOS ASPECTOS GENERALES DE LA DIRECTIVA Y EL PROCESO
DE TRANSPOSICIÓN EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO ESPAÑOL
SIGNIFICADO Y FUNDAMENTOS DE LA DIRECTIVA DE SERVICIOS. . . . . . . . . . . . 43
Juan Ramón Fernández Torres
Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad Complutense de Madrid.
Instituto de Derecho Europeo e Integración Regional (IDEIR)
I. El significado y alcance de la Directiva de Servicios en el contexto
del Derecho de la Unión Europea. Consideraciones generales . . . . . . . . 43
II. Los fundamentos de la Directiva de Servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
III. La liberalización promovida por la Directiva de Servicios. La depuración
obligada del lastre acumulado de intervencionismo administrativo
innecesario, sistemático y rutinario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
IV. Epílogo. Retos pendientes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
LIBERTAD DE ESTABLECIMIENTO DE LOS PRESTADORES DE SERVICIOS:
AUTORIZACIÓN, DECLARACIÓN RESPONSABLE, COMUNICACIÓN PREVIA
Y SILENCIO POSITIVO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67
Vicenç Aguado i Cudolà
Profesor Titular de Derecho Administrativo. Acreditado Catedrático de Universidad.
Universitat de Barcelona
I. Las libertades de establecimiento y de prestación de servicios en
el Derecho originario de la Unión Europea y la posibilidad de
establecer límites a su ejercicio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67
II. La eliminación de barreras en el mercado interior como objetivo
de la Directiva de Servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
III. Las medidas de intervención administrativa para acceder a una
actividad de servicios o a su ejercicio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74
IV. Las razones imperiosas de interes general y el establecimiento
de regímenes de autorización. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
V. El reconocimiento del silencio positivo ante la falta de respuesta
en los procedimientos de autorización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
VI. Las medidas alternativas a la autorización previa: la declaración
responsable y la comunicación previa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81
VII. Conclusiones: las transformaciones del régimen de intervención
administrativa en el proceso de europeización del Derecho
administrativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87
SILENCIO POSITIVO, DENUNCIA DE INICIO DE ACTIVIDAD (DIA) Y
COMUNICACIÓN CERTIFICADA DE INICIO DE ACTIVIDAD (SCIA) EN EL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: LA SIMPLIFICACIÓN PROCEDIMENTAL,
ENTRE EL DERECHO INTERNO Y EL DERECHO EUROPEO, EN ITALIA. . . . . . . . . 91
Vera Parisio
Catedrática de Derecho Administrativo. Università degli Studi di Brescia (Italia)
I. Introducción: la recepción de la Directiva «Bolkestein», entre la
liberalización y la simplificación administrativa en Italia . . . . . . . . . . . . . 91
II. El silencio positivo como modelo de simplificación procedimental . . . . . 94
1. El artículo 20 de la Ley n. 241/1990. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94
2. El silencio positivo y la potestad legislativa regional . . . . . . . . . . . . 98
III. La denuncia de inicio de actividad (DIA): la superación del modelo
autorizatorio tradicional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100
1. El artículo 19 de la Ley n. 241/1990. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100
2. El Auto (Ordinanza) de reenvío al Pleno de 5 de enero de 2011
n. 14 y la Sentencia del Consejo de Estado de 29 de julio
de 2011, n. 15 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104
IV. La última novedad: la comunicación certificada de inicio de actividad
(SCIA). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107
V. La comparación entre la SCIA y la DIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108
VI. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110
EL IMPACTO DE LA DIRECTIVA DE SERVICIOS EN LA VENTANILLA ÚNICA
Y EN LA ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113
Eduardo Gamero Casado
Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad Pablo de Olavide, de Sevilla
I. La administración electrónica en la Directiva de Servicios . . . . . . . . . . . 113
1. El impulso de la administración electrónica como instrumento
de mejora de la eficacia: su reflejo en la Directiva de Servicios . . . 113
2. ¿Qué es la ventanilla única?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116
3. Contenidos y funcionalidades de la ventanilla única . . . . . . . . . . . . 118
II. Interoperabilidad y ventanilla única . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120
1. Las normas dictadas por la Comisión para garantizar la
interoperabilidad de las ventanillas únicas a nivel comunitario. . . . . . . . . 120
2. La interoperabilidad en la Ley 11/2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124
III. La ventanilla única en las leyes de trasposición de la Directiva
de Servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126
IV. La implementación de la ventanilla única: el proyecto piloto y
su desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131
1. Metodología. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131
2. Resultados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135
V. Bibliografía. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
LA SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA EN LA DIRECTIVA DE SERVICIOS . . . . . . . 147
Josep Aldomà i Buixadé
Profesor Titular EU de Derecho Administrativo. Universitat de Barcelona
I. Aspectos generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147
1. Justificación de las medidas de simplificación administrativa
de la DS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147
2. Qué entendemos por simplificación administrativa . . . . . . . . . . . . . . 149
3. La simplificación administrativa al servicio de los intereses
generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150
II. Las medidas de simplificación administrativa de la DS . . . . . . . . . . . . . . . 151
III. Simplificación de los procedimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153
1. El principio de máxima simplificación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153
2. Aprobación de documentos armonizados por la Comisión. . . . . . . . 155
3. Validez de la documentación emitida por instancias de otro
Estado miembro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157
IV. La ventanilla única . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158
1. Características de la ventanilla única . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159
a) Ventanilla intraadministrativa y ventanilla interadministrativa . . 159
b) Ventanilla tradicional o convencional y ventanilla electrónica . . 160
c) Ventanilla presencial o ventanilla a distancia. . . . . . . . . . . . . . . . 161
2. Características de la ventanilla única de la DS . . . . . . . . . . . . . . . . . 162
3. Características de la ventanilla única en la legislación de
transposición. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164
4. Organización y funcionamiento de la ventanilla única . . . . . . . . . . . 165
V. Derecho de información y asistencia de prestadores y destinatarios . . . . 168
1. El derecho de información . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166
2. El deber de asistencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170
VI. Procedimientos por vía electrónica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172
PRESENTE Y FUTURO DE LOS COLEGIOS PROFESIONALES. . . . . . . . . . . . . . . . . . 175
Joan Manuel Trayter Jiménez
Catedrático de Derecho Administrativo. Universitat de Girona
I. Planteamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175
II. La situación anterior a la Directiva de Servicios y las Leyes Paraguas
y Ómnibus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177
1. Origen histórico y naturaleza jurídica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177
2. Marco normativo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180
3. Los problemas de regulación y funcionamiento de los Colegios
Profesionales. Sus consecuencias para el acceso, el ejercicio
profesional y el mercado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183
III. La situación actual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189
1. Marco general normativo. La Directiva Servicios y las nuevas leyes
de transposición (Ley Paraguas, Ley Ómnibus) . . . . . . . . . . . . . . . . . 189
2. La transposición y su impacto en los Colegios Profesionales.
La regla general de libertad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191
IV. El futuro de los Colegios Profesionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203
EL IMPACTO DE LA DIRECTIVA DE SERVICIOS EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL:
UNA REFLEXIÓN GENERAL. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213
M. Amparo Salvador Armendáriz
Profesora Contratada Doctora de Derecho Administrativo. Universidad de Navarra
I. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213
II. Algunas reflexiones en relación con el contenido sustantivo de la DS
y su vinculatoriedad a los Entes locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217
1. Servicios ¿qué servicios? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217
2. Aspecto subjetivo: a cada Administración según sus competencias . . 219
3. Directiva de Servicios: un contenido obligatorio de intensidad gradual . 222
3.1. Los criterios jurisprudenciales «codificados»: máxima intensidad
de la eficacia normativa de la DS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222
3.2. Otros mandatos de menor intensidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224
3.3. El control del cumplimiento encomendado a la Comisión
Europea; más obligaciones de hacer (cooperar, informar,
notificar) y atribución de potestades ejecutivas. . . . . . . . . . . . . 227
4. Los Entes locales ante el Juez nacional en caso de incumplimiento
de la DS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229
III. Las normas básicas estatales con incidencia en el ámbito local a la luz
de la transposición de la DS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230
1. El papel transversal de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre sobre
libre acceso y ejercicio a las actividades de servicios . . . . . . . . . . . . 232
2. Las reformas en el procedimiento administrativo y en el régimen
general de la actuación administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235
2.1. Por fin, el reconocimiento legal de los principios de
proporcionalidad y favor libertatis. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235
2.2. Las nuevas herramientas de la declaración responsable y la
comunicación previa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236
2.3. La reforma del silencio administrativo: más de lo que parece 238
3. En concreto, las reformas de la LBRL. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240
IV. Una reflexión final . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244
SEGUNDA PARTE
EL IMPACTO DE LA DIRECTIVA DE SERVICIOS DEL MERCADO INTERIOR
EN LOS DIVERSOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA
LA DIRECTIVA BOLKESTEIN Y LA ORDENACIÓN ESPACIAL DE LOS GRANDES
EQUIPAMIENTOS COMERCIALES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247
Belén Noguera de la Muela
Profesora titular de Derecho Administrativo. Universitat de Barcelona
I. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247
II. La Directiva de Servicios (Directiva de Servicios) y sus implicaciones
en la ordenación de los equipamientos comerciales . . . . . . . . . . . . . . . . . 251
III. El derogado marco legal: la Ley de ordenación del comercio minorista
de 1996 y algunas leyes autonómicas comerciales banco de prueba de
la Directiva de Servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254
1. La Ley est