Instituciones y Derecho de la Unión Europea Volumen II. Derecho de la Unión Europea 6ª Edición

Nota introductoria a la primera edición..................................................................... 7
Nota introductoria a la sexta edición......................................................................... 9
Tema 1
El derecho primario de la UE. La protección de los derechos fundamentales de la UE...... 23
I. EL DERECHO PRIMARIO DE LA UNIÓN EUROPEA.......................................................23
1. Un ordenamiento jurídico propio..................................................................................23
2. El estatuto del Derecho primario....................................................................................24
3. El contenido del Derecho primario................................................................................25
4. El ámbito de aplicación de los Tratados.........................................................................29
5. Otros actos de Derecho primario....................................................................................30
6. Las versiones consolidadas de los Tratados....................................................................31
II. LA REFORMA DE LOS TRATADOS....................................................................................32
1. El procedimiento ordinario de revisión.........................................................................33
2. Los procedimientos simplificados de revisión...............................................................33
3. Límites a la reforma de los Tratados...............................................................................34
III. LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES EN LA
UNIÓN EUROPEA............................................................................................................37
1. La particularidad del sistema europeo de protección de derechos.............................37
2. Los principios generales del Derecho............................................................................39
2.1. La necesidad de los principios................................................................................39
2.2. Tipología...................................................................................................................40
2.3. Valor jurídico............................................................................................................42
2.4. Las fuentes de los principios...................................................................................43
2.4.1. Tratados Internacionales...............................................................................44
2.4.2. Las tradiciones constitucionales comunes...................................................48
3. La Carta de Derechos de la UE.......................................................................................50
3.1. La progresiva codificación de los derechos...........................................................50
3.2. La aprobación de la Carta de Derechos Fundamentales: estructura y
contenido................................................................................................................52

3.3. La Carta antes del Tratado de Lisboa.....................................................................55
3.4. La Carta en la actualidad.........................................................................................57
3.4.1. Las implicaciones de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa...............57
3.4.2. El ámbito de aplicación material..................................................................59
3.4.3. La aplicación horizontal de la Carta.............................................................60
3.4.4. Los derechos garantizados.............................................................................61
3.4.5. La limitación de los derechos garantizados.................................................63
3.5. La Carta y el CEDH..................................................................................................64
4. La adhesión de la UE al CEDH.......................................................................................66
4.1. Los primeros intentos de adhesión........................................................................66
4.2. El dictamen 2/13 sobre el acuerdo de adhesión: los siete argumentos
en contra...........................................................................................................67
4.3. La situación posterior al Dictamen 2/13: renegociación de la adhesión
y doctrina Bosphorus.....................................................................................71
ANEXOS......................................................................................................................................73
Tema 2
Los actos de Derecho derivado y los Tratados Internacionales ..................................... 81
I. LOS ACTOS DE DERECHO DERIVADO.............................................................................82
1. Noción y consideraciones generales...............................................................................82
2. Tipología de los instrumentos de Derecho derivado....................................................88
2.1. Los actos materialmente legislativos.......................................................................89
2.1.1. Reglamento.....................................................................................................89
2.1.2. Directiva..........................................................................................................92
2.1.3. Decisiones sin destinatario..........................................................................101
2.1.4. Acuerdos interinstitucionales......................................................................101
2.1.5. Reglamentos internos..................................................................................102
2.2. Los actos materialmente reglamentarios.............................................................102
2.2.1. Reglamentos y Directivas delegados (normas de desarrollo y
eventual modificación de actos legislativos): Artículo 290 TFUE.............104
2.2.2. Normas de ejecución de actos legislativos (implementación uniforme
de los actos legislativos o quasi-legislativos): Artículo 291 TFUE..... 106
2.3. Los actos materialmente administrativos.............................................................108
2.3.1. Decisiones standard......................................................................................108
2.3.2. Recomendaciones cuasi-vinculantes...........................................................108

2.4. Actos no vinculantes..............................................................................................109
2.4.1. Recomendaciones en sentido estricto........................................................109
2.4.2. Dictámenes....................................................................................................110
2.4.3. Resoluciones del Consejo de Ministros y Conclusiones del
Consejo Europeo...........................................................................................110
2.5. Sobre los actos atípicos..........................................................................................111
3. Los instrumentos jurídicos de la PESC.........................................................................113
4. Motivación del Derecho derivado.................................................................................114
5. Publicación y entrada en vigor......................................................................................116
5.1. Publicación.............................................................................................................116
5.2. Entrada en vigor.....................................................................................................117
5.2.1. Actos legislativos...........................................................................................117
5.2.2. Actos no legislativos......................................................................................118
6. Sobre la jerarquía...........................................................................................................118
II. TRATADOS Y ACUERDOS INTERNACIONALES...........................................................121
1. Tratados y Acuerdos firmados por los Estados en su condición de tales...................123
1.1. Tratados y Acuerdos previos a la adhesión a la Unión Europea........................123
1.1.1. Tratados internacionales total o parcialmente incompatibles
con los Tratados.............................................................................................123
1.1.2. Tratados de integración entre Estados miembros (Belux y Benelux).....125
1.1.3. Tratados cuya negociación, firma y ratificación contemplaba el
propio Derecho de la Unión........................................................................125
1.1.4. Tratados “ordinarios” entre Estados miembros.........................................126
1.1.5. Convenios a los que se hace expresa mención en el texto de los
Tratados (Convención de Ginebra de los Refugiados de 1951)................126
1.2. Tratados y Acuerdos posteriores a la adhesión....................................................126
2. Tratados Internacionales suscritos por la Unión Europea.........................................127
2.1. Competencia...........................................................................................................128
2.1.1. Principios Generales....................................................................................128
2.1.2. Reglas específicas: Competencia exclusiva de la Unión...........................129
2.1.3. Competencias compartidas (Acuerdos Mixtos)........................................132
2.2. Negociación............................................................................................................132
2.2.1. Procedimiento general................................................................................133
2.2.2. Procedimientos especiales...........................................................................135
2.2.3. Suspensión de los Acuerdos Internacionales.............................................137

2.2.4. Terminación de los Acuerdos Internacionales..........................................137
2.3. Efectos de los Tratados Internacionales...............................................................137
ANEXOS....................................................................................................................................139
Tema 3
El control de validez de los actos de las instituciones de la UE................................... 145
I. CONSIDERACIONES GENERALES....................................................................................145
II. EL RECURSO DE ANULACIÓN........................................................................................149
1. Objeto..............................................................................................................................150
1.1. Actos impugnables.................................................................................................150
1.2. Actos no impugnables............................................................................................154
2. Legitimación activa.........................................................................................................157
2.1. Los demandantes “privilegiados”..........................................................................157
2.2. Los demandantes “semiprivilegiados”..................................................................159
2.3. Los demandantes ordinarios.................................................................................160
2.3.1. Tipología y requisitos generales ..................................................................160
2.3.2. Normas generales de legitimación activa ......................................................162
2.3.3. Normas especiales de legitimación activa .....................................................169
3. Motivos de impugnación...............................................................................................176
4. Procedimiento................................................................................................................179
5. La intensidad del control judicial.................................................................................182
6. La sentencia de anulación.............................................................................................184
7. Medidas cautelares.........................................................................................................186
III. EL RECURSO POR OMISIÓN..........................................................................................190
IV. LA EXCEPCIÓN DE ILEGALIDAD...................................................................................194
V. SUMARIO..............................................................................................................................197
ANEXOS....................................................................................................................................199
Tema 4
La ejecución del Derecho de la Unión Europea por los Estados miembros. La experiencia
española........................................................................................................ 209
I. LA APLICACIÓN NORMATIVA Y ADMINISTRATIVA DEL DERECHO DE
LA UNIÓN EUROPEA....................................................................................................209

1. Los modelos de ejecución directa y compartida del Derecho de la Unión..............210
2. La elaboración de un Derecho administrativo europeo.............................................214
II. LOS PRINCIPIOS DE LA EJECUCIÓN DEL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA
POR LOS ESTADOS MIEMBROS....................................................................215
1. El principio de cooperación leal y su alcance..............................................................216
2. El principio de autonomía y sus límites........................................................................222
3. El principio de subsidiariedad.......................................................................................224
III. LA EJECUCIÓN DEL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA EN ESPAÑA....... 225
1. El marco constitucional español y la participación de las Comunidades
Autónomas.................................................................................................................227
1.1. El artículo 93 de la Constitución..........................................................................227
1.2. Las Comunidades Autónomas en la ejecución del Derecho de la
Unión Europea.....................................................................................................229
1.3. La jurisprudencia constitucional sobre las competencias en la ejecución
del Derecho de la Unión Europea.............................................................233
2. La ejecución de las normas de la Unión Europea en España....................................237
2.1. La ejecución normativa por las Cortes Generales y por los Parlamentos
autonómicos....................................................................................................238
2.2. La ejecución normativa por el Gobierno de la Nación y por los Gobiernos
autonómicos............................................................................................245
3. La ejecución administrativa del Derecho de la Unión Europea................................248
4. La responsabilidad en la ejecución del Derecho de la Unión Europa......................251
4.1. La responsabilidad del Reino de España por el incumplimiento del
Derecho de la Unión Europea............................................................................252
4.2. El reparto interno de la responsabilidad por el incumplimiento del
Derecho de la Unión...........................................................................................258
IV. RECAPITULACIÓN............................................................................................................264
ANEXOS....................................................................................................................................265
Tema 5
La aplicación (judicial) del Derecho de la UE en los Estados miembros. Especificidad,
efectividad (eficacia directa, interpretación conforme y responsabilidad patrimonial
por incumplimiento estatal) y primacía del Derecho de la UE................................. 273
I. CONSIDERACIONES INTRODUCTORIAS A PROPÓSITO DE LO ESPECÍ-
FICO DEL ORDEN JURÍDICO DE LA INTEGRACIÓN.............................................274

II. DE LA EFECTIVIDAD DEL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA.............................285
1. De la posible eficacia directa del Derecho de la UE...................................................287
1.1. Caracterización y condiciones...............................................................................287
1.2. Alcance de la eficacia directa (“vertical”; ¿”inversa” y “horizontal”?)................290
1.3. Actos y disposiciones del Derecho primario (1º) y derivado (2º) de
reconocida eficacia directa..................................................................................293
1.4. Especial referencia a la eficacia directa de las Directivas....................................295
1.5. Eficacia directa de los acuerdos internacionales: un apunte.............................303
2. De la eficacia interpretativa. La obligación de interpretación conforme.................305
2.1. Caracterización y fundamento..............................................................................305
2.2. Límites.....................................................................................................................308
3. De la responsabilidad patrimonial por incumplimiento estatal del Derecho
de la Unión Europea..........................................................................................312
3.1. Requisitos (sustantivos y de forma) y determinación de la cuantía............313
3.2. Apunte a propósito de su régimen de aplicación en España.............................323
III. DE LA PRIMACÍA DEL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA...................................328
1. Caracterización y alcance...............................................................................................329
1.1. Caracterización.......................................................................................................329
1.2. Alcance....................................................................................................................333
2. Consecuencia (y efectos) del principio de primacía...................................................335
2.1. Consideraciones preliminares...............................................................................335
2.2. ¿Qué es y hasta dónde alcanzan los efectos de la primacía?..............................336
2.3. ¿Qué no es y qué consecuencias pueden no encajar en la primacía?.........341
2.3.1. Consideraciones preliminares.....................................................................341
2.3.2. Y, por lo que se refiere a España, ¿cuál es la situación?.............................344
3. Primacía del derecho de la Unión Europea e interpretación conforme...........352
3.1. Control de validez e interpretación conforme del DUE: apunte
preliminar........................................................................................................ 352
3.2. ¿Interpretación constitucional conforme al DUE? ¿y viceversa?........................356
4. ¿Límites constitucionales a la primacía del Derecho de la Unión
Europea?.................................................................................................. 362
4.1. Presentación de los tópicos tradicionales y de actualidad en la jurisprudencia
de los Tribunales Constitucionales...................................................363
4.1.1. Consideraciones preliminares.....................................................................363
4.1.2. La trayectoria jurisprudencial de la Corte Costituzionale........................365

4.1.3. La jurisprudencia ius europea del Bundesverfassungsgericht....... 368
4.2. Una particular referencia al caso del Tribunal Constitucional
español................................................................................................. 382
4.2.1. Consideraciones preliminares a propósito de la asunción
constitucional de la primacía (limitada) del derecho de la
Unión Europea......................................................................................383
4.2.2. La jurisdicción constitucional de tutela de los derechos
(principios y valores) fundamentales: ¿reservas o delimitaciones?......................................................................................
388
IV. RECAPQITULACIÓN SUMARIA......................................................................................395
ANEXOS....................................................................................................................................396
Tema 6
La cuestión prejudicial........................................................................................ 415
I. ¿QUIÉN RESUELVE LA CUESTIÓN PREJUDICIAL? LA COMPETENCIA
AMPLIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA Y LA MATERIALMENTE LIMITADA
DEL TRIBUNAL GENERAL: ASPECTOS SUSTANTIVOS Y PROCEDIMENTALES.............................................................................................................
416
II. NATURALEZA, FUNCIONES Y MODALIDADES DE LA CUESTIÓN PREJUDICIAL...................................................................................................................
.......423
1. Naturaleza de la cuestión prejudicial: Mecanismo obligatorio de cooperación
judicial mediante diálogo directo entre los jueces nacionales
de los Estados miembros y el Tribunal de Justicia de la Unión Europea
(TJ y, en su caso, TG).................................................................................... 423
2. Funciones: la cuestión prejudicial como “piedra angular” del sistema jurisdiccional
de la UE para la preservación de la uniformidad y coherencia
del Derecho comunitario..............................................................................424
3. Modalidades: cuestión prejudicial de interpretación y cuestión prejudicial
de invalidez..........................................................................................................426
III. SUJETOS DE LA CUESTIÓN PREJUDICIAL..................................................................428
1. El órgano jurisdiccional nacional proponente: concepto, características
y tipología de órganos incluidos y excluidos por la jurisprudencia
del TJ...........................................................................................................429
2. Obligatoriedad y voluntariedad de la interposición de la cuestión
prejudicial: La distinción entre órganos judiciales nacionales de
última instancia (obligados) y los demás (facultados) según la
normativa de la UE y la casuística jurisprudencial del TJ........................... 447
3. Alcance y límites de la competencia prejudicial del TJUE.........................................458

4. El papel de las partes en el litigio principal nacional del que surge la cuestión
prejudicial...........................................................................................................462
5. Restantes sujetos habilitados para intervenir: Comisión Europea, institución
de la UE autora de la disposición, otras instituciones de
la Unión, Gobiernos de los Estados miembros y otros eventuales
interesados................................................................................................... 466
IV. OBJETO DE LA CUESTIÓN PREJUDICIAL....................................................................467
1. El Derecho originario: Objeto de la cuestión prejudicial de interpretación,
pero no de la cuestión prejudicial de invalidez.............................................468
2. Acuerdos internacionales y Derecho derivado: Objeto de la cuestión prejudicial
de interpretación y de invalidez..................................................................471
2.1. Acuerdos internacionales de la Unión.................................................................472
2.2. Derecho derivado (típico y atípico; jurídicamente vinculante y
soft law).................................................................................................... 478
2.3. ¿El Derecho nacional? No puede ser objeto de la cuestión prejudicial,
pero el TJUE ha de dar una respuesta útil.................................................484
V. PROCEDIMIENTO DE LA CUESTIÓN PREJUDICIAL...................................................485
1. Aspectos comunes: la cuestión prejudicial como procedimiento jurisdiccional
de carácter incidental y no contencioso.......................................................485
2. El litigio principal nacional (o proceso a quo) y la cuestión prejudicial:
aspectos relevantes de procedimiento.....................................................................487
2.1. La competencia de los órganos jurisdiccionales nacionales para interponer
la cuestión prejudicial como aspecto de Derecho de la
Unión Europea.....................................................................................................488
2.2. El momento de interposición de la cuestión prejudicial...................................491
2.3. Forma y procedimiento de interposición de la cuestión prejudicial.................496
2.4. Las vicisitudes del proceso a quo (litigio principal) a lo largo de
la tramitación del proceso ad quem (cuestión prejudicial): adopción
de medidas cautelares nacionales durante la pendencia de
la cuestión prejudicial, retirada y repetición de la cuestión......................503
3. El proceso ad quem: tramitación y sustanciación procedimental de la cuestión
prejudicial ante el TJ (o, en su caso, ante el TG)...........................................505
3.1. Admisión a trámite de la cuestión prejudicial: presunción general
de pertinencia y causas de inadmisibilidad. En especial, el
supuesto de las cuestiones prejudiciales consultivas o hipotéticas........ 506
3.2. El procedimiento ante el TJ o, en su caso, ante el TG (postulación y
lengua), notificaciones, fases, alegaciones, testigos, peritos, conclusiones
del Abogado General, vista oral, deliberación y resolución..................516

VI. PARÁMETRO DE LA CUESTIÓN PREJUDICIAL...........................................................521
1. El Derecho originario de la UE.....................................................................................521
2. El Derecho internacional general.................................................................................525
3. Los Acuerdos internacionales de la Unión..................................................................526
4. El Derecho derivado: actos de base con respecto a actos delegados o de
ejecución....................................................................................................................528
5. Los principios generales del Derecho de la Unión Europea.....................................530
VII. EFECTOS DE LAS SENTENCIAS PREJUDICIALES DEL TJUE (TJ, O, EN
SU CASO, DEL TG).........................................................................................................531
ANEXOS....................................................................................................................................542
Tema 7
El control del cumplimiento por los Estados miembros del Derecho de la UE................. 561
I. INTRODUCCIÓN..................................................................................................................562
II. OBJETO MATERIAL Y NATURALEZA DEL PROCEDIMIENTO DEL ART.
258 TFUE..........................................................................................................................567
1. Objeto del recurso..........................................................................................................567
1.1. Incumplimiento de normas de Derecho originario...........................................567
1.2. Incumplimiento de normas de Derecho derivado..............................................571
1.3. Incumplimiento de normas de Derecho internacional integradas en
el ordenamiento de la Unión Europea..............................................................572
1.4. Incumplimiento de los principios generales del Derecho de la Unión
Europea.................................................................................................................573
1.5. Incumplimiento de las sentencias del Tribunal de Justicia ex art.
260.2 TFUE...........................................................................................................573
2. Naturaleza exclusivamente objetiva del recurso..........................................................574
2.1. El carácter deliberado del acto de incumplimiento como elemento
no necesario para la acción.................................................................................574
2.2. La omisión objetiva de adoptar medidas en relación con las obligaciones
derivadas del Derecho de la Unión como modalidad de
incumplimiento....................................................................................................575
2.3. La mera práctica administrativa “continua y general” como supuesto
de infracción recurrible en cuanto incumplimiento del Derecho de
la Unión Europea.................................................................................................576
III. IDENTIDAD DE LAS PARTES...........................................................................................576

1. Demandante...................................................................................................................576
1.1. La Comisión............................................................................................................576
1.1.1. Ausencia de legitimación activa de los particulares..................................578
1.2. Otro Estado miembro............................................................................................584
2. Demandado.....................................................................................................................585
2.1. El Estado miembro.................................................................................................585
2.1.1. Imputabilidad del incumplimiento al Legislador del Estado
miembro.................................................................................................... 586
2.1.2. Imputabilidad del incumplimiento al Poder Judicial del Estado
miembro.........................................................................................................587
2.1.3. Imputabilidad del incumplimiento en los casos de Estados
miembros políticamente descentralizados: entidades subestatales
(Estados federados, Regiones, Comunidades Autónomas)......589
2.1.4. Imputabilidad del incumplimiento al Estado por la actuación
de organismos sometidos a su autoridad y control.....................................591
2.1.5. Las acciones individuales de las personas físicas y su imputabilidad
al Estado en el recurso por incumplimiento.....................................591
IV. ELEMENTOS PREPROCEDIMENTALES Y DESARROLLO DEL PROCEDIMIENTO
POR INCUMPLIMIENTO ANTE EL TRIBUNAL DE JUSTICIA.....592
1. Cauces informales preliminares: fase de diálogo bilateral no oficial de la
Comisión con el Estado miembro............................................................................593
1.1. El viejo sistema de la “carta pre-258”....................................................................593
1.2. El sobrevenido sistema EU Pilot a 28 Estados miembros...................................594
2. La fase precontenciosa formal previa a la demanda del art. 258 TFUE....................598
2.1. La carta de emplazamiento...................................................................................599
2.1.1. Concepto y formas........................................................................................599
2.1.2. Contenido y efecto jurídico del emplazamiento.......................................600
2.1.3. Plazo “razonable” y plazo estándar.............................................................602
2.2. El dictamen motivado............................................................................................604
2.2.1. Emisión del dictamen motivado: hipótesis de base para su
remisión.................................................................................................605
2.2.2. Contenido del dictamen motivado.............................................................605
2.2.3. Necesidad de motivación suficiente como garantía..................................607
2.2.4. Naturaleza jurídica del dictamen motivado y su significado en
la dinámica política de la Unión..................................................................608
3. La fase precontenciosa de la demanda del art. 259 TFUE.........................................610

3.1. Procedimiento precontencioso contradictorio entre Estado denunciante
y denunciado. Rol arbitral de la Comisión.............................................610
3.2. Dictamen conclusivo de la Comisión: naturaleza de mera pericia....................612
3.3. Plazos para el Estado miembro enunciante del art. 259 TFUE.........................614
4. La fase contenciosa o judicial ante el Tribunal de Justicia.........................................614
4.1. Iniciación del procedimiento por demanda de la Comisión (régimen
de recurso directo ex art. 119 y ss. del Reglamento de Procedimiento
del Tribunal de Justicia).........................................................................614
4.1.1. La controvertida naturaleza discrecional de la facultad de la
Comisión para interponer la demanda.......................................................615
4.2. Iniciación del procedimiento por demanda de un Estado miembro...............617
4.3. Contenido de la demanda. Eventual solicitud de medidas cautelares..............618
4.4. Fase escrita..............................................................................................................620
4.5. Fase oral..................................................................................................................621
4.6. La (re)producción de argumentos defensivos en la fase central del
procedimiento por parte del Estado demandado.............................................622
4.6.1. Invocación del principio de reciprocidad..................................................624
4.6.2. La excepción de ilegalidad..........................................................................625
4.6.3. Alegación de causa de fuerza mayor...........................................................627
4.6.4. Imprecisión del sentido o alcance de la norma jurídica europea
como causa invocada por el Estado miembro.....................................628
4.6.5. Alegación de la modificación o derogación posterior de la disposición
de Derecho de la Unión Europea objeto del litigio....................629
4.7. El fallo.....................................................................................................................630
5. Posibilidad de concurrencia de las acciones del art. 258 y 259 TFUE.......................631
V. CONSECUENCIAS...............................................................................................................631
1. Efectos de la sentencia que constata el incumplimiento por el Estado
miembro de sus obligaciones derivadas del Derecho de la Unión.......................631
1.1. Naturaleza y eficacia erga omnes de la sentencia que constata el incumplimiento
del Derecho de la Unión Europea: carácter declarativo
y firme............................................................................................................632
1.2. El deber del Estado miembro de adoptar las medidas necesarias para
la efectiva ejecución de la sentencia...................................................................634
1.3. Posibilidad de limitación por el Tribunal de Justicia del alcance temporal
de los efectos de su resolución..................................................................635
1.4. La sentencia constatando el incumplimiento como base para una
eventual responsabilidad del Estado infractor..................................................636

2. Sanciones por el incumplimiento.................................................................................637
2.1. Los supuestos para la imposición de sanciones...................................................637
2.2. Discrecionalidad del Tribunal de Justicia en relación con las propuestas
de sanción articuladas por la Comisión................................................639
2.3. Procedimiento específico de imposición.............................................................642
VI. CONCLUSIÓN....................................................................................................................644
ANEXOS....................................................................................................................................653