La Inactividad de la Administración (4ª Edición)

ABREVIATURAS ............................................................................................ 21
PRÓLOGO...................................................................................................... 29
NOTA A LA 4ª EDICIÓN................................................................................. 35
INTRODUCCIÓN .......................................................................................... 41
PRIMERA PARTE
LA INACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN
CAPÍTULO I
CONCEPTO Y CLASES DE INACTIVIDAD ADMINISTRATIVA
I. La Administración del Estado Social .................................................. 53
II. La mala administración........................................................................ 59
III. El concepto de inactividad administrativa ......................................... 74
1. La ausencia de una actuación jurídica o material ............................. 76
2. El incumplimiento de un deber legal de actuar ................................... 84
A) La sujeción de la Administración a la ley: planteamiento... 91
a) El principio de legalidad de la actuación administrativa:
su evolución ............................................................ 91
b) El principio de legalidad administrativa en la Constitución
............................................................................... 94
c) Un paso más en la doctrina de la vinculación positiva .... 98
B) La existencia de deberes y obligaciones de obrar a cargo
de la Administración .............................................................. 100
a) El carácter funcional de las potestades administrativas .... 101
a’) La falta de ejercicio de una potestad como con -
ducta ilegal. La desviación de poder por omisión
y la vía de hecho omisiva ....................................... 105
b) Sobre la oportunidad y la discrecionalidad en el ejercicio
de las potestades administrativas........................... 113
c) La competencia: su irrenunciabilidad .......................... 118
d) La concreción del deber de obrar. La función como
parámetro de control de la discrecionalidad ............... 124
C) La constatación jurídica del incumplimiento: la omisión
como infracción legal............................................................. 127
3. La posibilidad de atender o cumplir un deber legal de actuar ............. 129
IV. Clasificación de la inactividad administrativa ................................... 139
1. Ensayos tipológicos ......................................................................... 139
2. Una propuesta para clasificar la inactividad administrativa .......... 148
CAPÍTULO II
EL CONTROL JUDICIAL DE LA INACTIVIDAD ADMINISTRATIVA
(1): LA GARANTÍA JURISDICCIONAL DEL CUMPLIMIENTO DE
LOS DEBERES POSITIVOS DE LA ADMINISTRACIÓN (PERSPECTIVA
HISTÓRICA)
I. Introducción ........................................................................................ 151
II. La inactividad administrativa en los trabajos parlamentarios de la
Constitución de 1978 .......................................................................... 153
III. La inactividad administrativa en los trabajos parlamentarios de la
Ley Orgánica del Poder Judicial ........................................................ 155
IV. La inactividad y el alcance objetivo del control jurisdiccional ........ 159
1. La concepción individualista o subjetiva de la tutela jurisdiccional ... 162
2. El objeto del proceso. La reconsideración del carácter revisor de la jurisdicción
contencioso-administrativa .................................................... 167
3. La ampliación de la tutela judicial al interés legítimo: el derecho subjetivo
reaccional .................................................................................. 169
4. La objetivación del control jurisdiccional de la Administración.......... 175
A) Perspectiva formal. La provocación del control judicial ..... 175
B) Perspectiva material. La garantía del cumplimiento de los
deberes administrativos de obrar ......................................... 183
a) Deber jurídico, obligación jurídica ............................... 186
b) La complitud de los deberes legales ............................. 192
V. Los poderes del Juez frente a la inactividad administrativa ............ 198
1. La actividad jurisdiccional declarativa: juzgar ................................. 200
2. La actividad jurisdiccional ejecutiva: hacer ejecutar lo juzgado ............. 216
A) Ejecución por compulsión .................................................... 220
B) Ejecución por sustitución ..................................................... 223
C) Otros medios de ejecución ................................................... 233
3. Referencia a las medidas cautelares ................................................... 235
CAPÍTULO III
EL CONTROL JUDICIAL DE LA INACTIVIDAD ADMINISTRATIVA
(2): LA VIGENTE REGULACIÓN DEL PROCESO CONTENCIOSOADMINISTRATIVO
I. La reforma del proceso administrativo.............................................. 239
II. Ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa....................... 244
III. Objeto del proceso contencioso-administrativo ................................ 250
1. El objeto material: la impugnación de la inactividad.......................... 250
2. El objeto teleológico: las pretensiones ante la inactividad ..................... 271
IV. La legitimación ..................................................................................... 275
V. La sentencia. La condena de la Administración a obrar ................... 280
VI. La ejecución de la sentencia................................................................ 288
1. Medidas preventivas frente al incumplimiento.................................... 290
2. Medidas reactivas frente al incumplimiento: la ejecución forzosa ........ 293
3. Imposibilidad legal o material de ejecutar las sentencias. La expropiación
de los derechos reconocidos en ellas.............................................. 298
4. Las medidas cautelares ...................................................................... 298
VII. Breve recapitulación ............................................................................ 300
SEGUNDA PARTE
ANÁLISIS DE LOS DIFERENTES SUPUESTOS
DE INACTIVIDAD ADMINISTRATIVA
TÍTULO PRIMERO
LA INACTIVIDAD REGLAMENTARIA
CAPÍTULO IV
EL CARÁCTER DEBIDO DEL EJERCICIO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA
(1): EL DEBER DE DICTAR REGLAMENTOS EN EL
DERECHO COMPARADO
I. Introducción ........................................................................................ 307
II. Origen y naturaleza de la potestad reglamentaria ............................ 309
1. Apuntes de Derecho comparado ......................................................... 311
A) Francia .................................................................................... 311
B) Alemania ................................................................................ 317
2. La potestad reglamentaria en España ............................................... 321
3. El controvertido carácter debido de la potestad reglamentaria ............. 326
III. La obligación de dictar reglamentos en Francia ............................... 327
1. Planteamiento general ...................................................................... 327
2. Reglamentos para la ejecución de las leyes (y de los decretos) ............... 334
A) El recurso por exceso de poder ........................................... 338
B) El recurso de indemnidad .................................................... 340
3. Reglamentos en ejecución del Derecho Comunitario ............................ 344
4. Reglamentos autónomos .................................................................... 347
A) El poder administrativo de policía ....................................... 347
B) El poder administrativo de autoorganización ..................... 350
5. La obligación de modificar o derogar los reglamentos por cambio de las
circunstancias .................................................................................. 351
A) Legalidad estática y dinámica: el principio de adaptación.... 354
B) Alcance objetivo y aplicabilidad del principio de adaptación... 357
C) La obligación de derogar los reglamentos ilegales. El arrêt
Alitalia...................................................................................... 360
6. Conclusión: el principio de satisfacción funcional .............................. 360
IV. La obligación de dictar reglamentos en Alemania ............................ 362
CAPÍTULO V
EL CARÁCTER DEBIDO DEL EJERCICIO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA
(2): EL DEBER DE DICTAR REGLAMENTOS EN ESPAÑA
I. Consideraciones previas ..................................................................... 383
II. Inactividad reglamentaria y ejecución de las leyes ........................... 386
1. La remisión normativa ..................................................................... 389
A) Supuestos en que la ley expresamente se remite a la regulación
reglamentaria señalando plazo para dictar ésta ...... 389
a) El plazo como elemento formal .................................... 392
b) Significación o utilidad del plazo legal ......................... 394
B) Supuestos en que la ley expresamente se remite a la regulación
reglamentaria sin determinar plazo para dictar el
reglamento ............................................................................. 404
C) Supuestos en los que falta una remisión expresa de la ley al
reglamento ............................................................................. 409
D) Supuestos de materias reservadas a la ley carentes de regulación
legal .............................................................................. 411
2. La deslegalización ............................................................................ 411
3. La potestad reglamentaria independiente. Su polémica existencia,
¿cómo influye en la teoría de la inactividad reglamentaria? ............... 413
III. Articulación territorial del Estado e inactividad reglamentaria ...... 421
1. El nivel autonómico ......................................................................... 422
A) La supletoriedad del Derecho estatal: una alternativa constitucionalmente
inviable. ....................................................... 426
B) Las leyes de armonización: otra alternativa inviable ........... 428
C) Los poderes estatales de supervisión y coerción: una solución
excepcional ..................................................................... 429
D) El conflicto negativo de competencias ................................. 430
2. El nivel local .................................................................................... 433
A) Inactividad reglamentaria en el establecimiento de los
servicios obligatorios mínimos .............................................. 434
B) Inactividad reglamentaria en la ordenación urbanística .... 439
a) El deber de aprobar planes urbanísticos....................... 440
b) El contenido necesario del planeamiento..................... 448
c) El deber de revisar el planeamiento .............................. 449
IV. Inactividad reglamentaria y ejecución del Derecho Comunitario ... 450
1. El ordenamiento de la Unión Europea ............................................... 453
2. La inactividad reglamentaria como infracción del ordenamiento comunitario
............................................................................................. 456
A) Eficacia directa de las normas comunitarias por inactividad
reglamentaria nacional .......................................................... 459
B) Primacía del ordenamiento comunitario y obligación de
derogar o clarificar reglamentos .......................................... 464
C) La responsabilidad patrimonial de cuño comunitario ....... 466
D) La dimensión autonómica del incumplimiento estatal.
Remisión ................................................................................. 470
E) El control comunitario de la inactividad reglamentaria.
Remisión.................................................................................. 471
V. ¿Revisión de oficio de los reglamentos ilegales o deber legal de
derogarlos? .......................................................................................... 471
VI. La jurisprudencia ante la inactividad reglamentaria ......................... 476
1. Admisión de la competencia jurisdiccional ........................................ 476
2. Legitimación .................................................................................... 485
3. Sobre el alcance del control jurisdiccional .......................................... 485
4. Sobre el ejercicio extemporáneo de la potestad reglamentaria ............... 499
5. Consecuencias indemnizatorias de la inactividad reglamentaria ........ 500
VII. ¿Un principio de adaptación reglamentaria? .................................... 502
TÍTULO SEGUNDO
LA INACTIVIDAD FORMAL SINGULAR
CAPÍTULO VI
LA INACTIVIDAD EN LA INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO
I. Nota previa ........................................................................................... 511
II. Inactividad en la iniciación de oficio de los procedimientos: deber
de incoación y discrecionalidad ......................................................... 513
1. Incoación por propia iniciativa ......................................................... 515
2. Incoación por orden jerárquica .......................................................... 518
3. Incoación a petición razonada de otros órganos .................................. 519
4. Incoación por denuncia .................................................................... 519
A) Legitimación del denunciante ............................................. 521
B) Denuncia de hechos determinantes .................................... 523
C) Solución de la denuncia ....................................................... 524
5. Conclusión: el derecho al trámite del denunciante............................... 525
III. Un supuesto específico: la inactividad sancionadora ....................... 527
1. Denuncia de una infracción y silencio de la Administración .............. 531
2. La negativa a incoar un procedimiento debido: un ejemplo de inactividad
expresa ...................................................................................... 533
A) Un medio para controlar esta inactividad: la impugnación
del archivo de actuaciones .................................................... 534
B) La legitimación del denunciante: ¿una acción pública? .... 535
3. La prescripción de las infracciones por falta de incoación del expediente
sancionador. Su distinción de la perención y de la caducidad ............ 541
4. La caducidad del derecho a perseguir las infracciones por falta de incoación
del expediente sancionador ................................................... 547
A) Dos ejemplos en la normativa sancionadora de consumo:
alimentación y medicamentos .............................................. 548
IV. Declaraciones responsables y comunicaciones previas: ¿una forma
de combatir la inactividad? .................................................