La Libertad de expresión y sus conflictos en el espacio público - Manifestaciones, escraches y símbolos políticos

Capítulo I. A modo de introducción: los nuevos frentes que acechan la libertad de expresión (JOAN RIDAO)
Capítulo II. La libertad de expresión y el ejercicio del derecho de reunión y manifestación (JOAN RIDAO)
Capítulo III. Los símbolos en el espacio público y en la esfera de las instituciones y administraciones públicas (JOAN RIDAO)
Bibliografía
Sobre el autor
Capítulo I
A modo de introducción: los nuevos frentes que acechan la libertad de expresión
JOAN RIDAO

Sumario:

I.Sucinta caracterización de la libertad de expresión de los cargos públicos según la Constitución y los pactos y declaraciones internacionales en materia de derechos humanos
II.La doctrina del Tribunal Constitucional y del Tribunal Europeo de los Derechos Humanos sobre los límites de la libertad de expresión
III.Recientes conflictos de la libertad de expresión en el espacio público
I. SUCINTA CARACTERIZACIÓN DE LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN DE LOS CARGOS PÚBLICOS SEGÚN LA CONSTITUCIÓN Y LOS PACTOS Y DECLARACIONES INTERNACIONALES EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS
La libertad de expresión aparece regulada en el artículo 20 de la Constitución española (CE) como valor objetivo y esencial del Estado democrático, y comprende la protección del derecho a «expresar y difundir libremente los pensamientos, ideas y opiniones mediante la palabra, el escrito o cualquier otro medio de reproducción». En este sentido, es, ante todo, un derecho fundamental de libertad frente al poder, e implica el reconocimiento y la garantía de una institución política fundamental: la opinión pública libre, indisolublemente ligada al pluralismo político –valor fundamental y requisito de funcionamiento del Estado democrático–, a tal grado que, en ausencia de ese derecho, no puede haber una participación genuina de los miembros de una sociedad en el proceso decisional.

Es por ello que la libertad de expresión ocupa un lugar prominente en los textos constitucionales de todos los Estados de nuestro entorno, y también en los pactos y declaraciones internacionales que consagran los derechos humanos: el artículo 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (1948) establece que «[t]odo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión»1); a su vez, el artículo 19 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos determina que «[t]oda persona tiene derecho a la libertad de expresión; este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección»2); y el artículo 10 de la Convención Europea de Derechos Humanos (CEDH) prescribe que «[t]oda persona tiene derecho a la libertad de expresión. Este derecho comprende la libertad de opinión y la libertad de recibir o de comunicar informaciones o ideas sin que pueda haber injerencia de autoridades públicas y sin consideración de fronteras [...]»3).

En este contexto global, no debe olvidarse que, conforme al artículo 10.2 CE, los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución han de interpretarse de acuerdo con las normas internacionales ratificadas por el Estado español. Lo que supone que, a la hora de examinar el alcance de la libertad de expresión a la luz de la Carta Magna, ha de tomarse en consideración no solo la letra de los tratados y convenios internacionales, sino también la interpretación que de los mismos han hecho los organismos internacionales competentes y el Tribunal Europeo de los Derechos Humanos (TEDH).

El Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas, en su Observación general número 34, de julio de 2011, relativa al artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos4), expresó que la libertad de expresión constituye «la piedra angular de todas las sociedades libres y democráticas» y la «condición necesaria para el logro de los principios de transparencia y rendición de cuentas». Asimismo, reconoció, de forma directa y muy diáfana, que «el Pacto atribuye una gran importancia a la expresión sin inhibiciones en el debate público sobre figuras del ámbito público y político en una sociedad democrática», además de que «[t]odas las figuras públicas, incluso las que ejercen los cargos políticos de mayor importancia, como los jefes de Estado o de Gobierno, pueden ser objeto legítimo de críticas y oposición política».

En congruencia con esto, el Comité ha venido declarando tradicionalmente su preocupación en relación con leyes sobre cuestiones tales como la lèse majesté, el desacato, la falta de respeto a la autoridad o a las banderas y los símbolos, la difamación del jefe de Estado y la protección del honor de los funcionarios públicos. En este contexto, ha advertido que las leyes no deben establecer penas más o menos severas en función de la persona criticada y que los Estados partes del Pacto no deben prohibir la crítica de las instituciones, como el ejército o la Administración.

En la misma línea, el relator especial de Naciones Unidas sobre la promoción y protección del derecho a la libertad de opinión y expresión, Frank La Rue, entre las recomendaciones de su informe de junio de 2012 incluyó la siguiente:

«La difamación no debe constituir un delito penal en ningún Estado. Las leyes penales sobre difamación son intrínsecamente severas y surten un efecto desproporcionado y paralizante sobre la libertad de expresión»5).

A su vez, el artículo 10.2 CEDH determina que «[el] ejercicio de estas libertades [opinión y expresión], que entrañan deberes y responsabilidades, podrá ser sometido a ciertas formalidades, condiciones, restricciones o sanciones previstas por la ley que constituyan medidas necesarias, en una sociedad democrática, para la seguridad nacional, la integridad territorial o la seguridad pública, la defensa del orden y la prevención del delito, la protección de la salud o de la moral, la protección de la reputación o de los derechos ajenos, para impedir la divulgación de informaciones confidenciales o para garantizar la autoridad y la imparcialidad del poder judicial».

Con todo, la Resolución 1577 (2007) de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa, «Hacia la despenalización de la difamación», contiene la siguiente declaración:

«La Asamblea considera que las penas de prisión por difamación deben abolirse sin más demora. En particular, exhorta a los Estados cuya legislación todavía prevea penas de prisión –aun cuando estas no se impongan en la práctica– a eliminarlas inmediatamente, para no servir de excusa, aun siendo injustificada, a los Estados que siguen imponiéndolas, provocando así la degradación de las libertades fundamentales6).»

Desde una perspectiva interna –pese a que, como veremos, se trata de una cuestión compleja y la doctrina constitucional ha exhibido una ejecutoria oscilante–, podemos convenir desde ahora que, en términos generales, la libertad de expresión alcanza, según la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (TC), la «libre manifestación de creencias, juicios o valoraciones subjetivas» (STC 235/2007, de 7 de noviembre), y comprende «junto a la mera expresión de juicios de valor, la crítica de la conducta de otro, aun cuando la misma sea desabrida y pueda molestar, inquietar o disgustar a quien se dirige» (STC 6/2000, de 17 de enero, y 108/2008, de 22 de septiembre), pues así lo requiere el pluralismo, la tolerancia y el espíritu de apertura, sin los cuales no existe sociedad democrática7).

Por ello mismo, como había declarado de forma temprana el Alto Tribunal, el derecho consagrado en el artículo 20 CE protege a todos los ciudadanos «frente a cualquier injerencia de los poderes públicos que no esté apoyada en la ley, e incluso frente a la propia ley en cuanto esta intente fijar otros límites que los que la propia Constitución (artículos 20.4 y 53.1) admite» (STC 6/1981). De ahí que sus límites, como veremos en su momento, tengan un carácter excepcional, pues el pluralismo democrático y el principio de tolerancia han de impedir que el Estado censure, controle o sancione de forma irrazonable y desproporcionada la defensa y la propagación de ideas o doctrinas que, incluso planteadas al margen del marco constitucional o contrarias a los deseos de la mayoría, constituyan pensamientos, críticas u opiniones públicas discrepantes que se enmarcan en el legítimo intercambio de ideas políticas en un contexto histórico o social determinado.

Así, la libertad de expresión (al igual que la de información) tiene una magnitud especial en nuestro ordenamiento jurídico, «en razón de su doble carácter de libertad individual y de garantía de la posibilidad de existencia de la opinión pública, indisolublemente unida al pluralismo político propio del Estado democrático (STC 104/1986, de 17 de julio, y 78/1995, de 22 de mayo, entre otras muchas)» (STC 76/2002, de 8 de abril, FJ 3). De modo que las libertades del artículo 20 CE no solo se fundamentan en el legítimo interés de su titular, sino también en el interés general de la sociedad democrática; es decir que, por el hecho de que «las libertades se ejerciten en conexión con asuntos que son de interés general por las materias a que se refieren y por las personas que en ellos intervienen y contribuyen, en consecuencia, a la formación de la opinión pública» (STC 107/1988), estas alcanzan su máximo nivel de eficacia justificadora en relación, por ejemplo, con el derecho al honor o a la intimidad personal:

«[...] quienes tienen a su cargo la gestión de una Institución del Estado deben soportar las críticas de su actividad, por muy duras, e incluso infundadas, que sean, y, en su caso, pesa sobre ellos la obligación de dar cumplida cuenta de su falta de fundamento» (STC 143/1991, FJ 5; 148/2001; y 232/2002, de 9 de diciembre, FJ 4).

Así lo ha sostenido la propia jurisdicción ordinaria:

«Pero de ningún modo los personajes públicos pueden sustraer al debate público la forma en la que se presta un servicio público, esgrimiendo la amenaza del ius puniendi del Estado contra todo aquel que divulgue irregularidades en su funcionamiento, siempre que estas sean diligentemente comprobadas y sustentadas en hechos objetivos» (STS 2/2001, Sala Segunda, de 15 de enero).

De esta concepción de la libertad de expresión se deduce, pues, su carácter preferente incluso sobre otros derechos fundamentales. Esa prevalencia, no obstante, se ha ido modulando a lo largo de la evolución doctrinal del Tribunal Constitucional, para evitar que un cierto automatismo en el entendimiento de la misma se acabase trocando en una suerte de «ordenación jerárquica» de los derechos fundamentales en presencia, con exclusión de la necesaria e insoslayable labor de ponderación judicial entre los derechos en juego en cada caso8).

II. LA DOCTRINA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Y DEL TRIBUNAL EUROPEO DE LOS DERECHOS HUMANOS SOBRE LOS LÍMITES DE LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN

La libertad de expresión, como todos los derechos, tiene sus límites; sin embargo, dada la posición prevalente y sustancial que ocupa en una sociedad democrática y pluralista, sin cuyo reconocimiento y protección no es posible su buen funcionamiento, dichos límites precisan de una justificación vigorosa. En otras palabras, y como se desprende de la literalidad de los textos e instrumentos normativos expuestos, de la especial naturaleza del derecho a la libertad de expresión se infiere que las limitaciones y sanciones derivadas de su ejercicio deben ser justificadas y proporcionadas, sin que pueda restringirse el debate público y la libre participación política de la ciudadanía.


Así, el artículo 19.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos establece que el ejercicio de este derecho «entraña deberes y responsabilidades especiales» y que, «[p]or consiguiente, puede estar sujeto a ciertas restricciones, que deberán, sin embargo, estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para asegurar el respeto a los derechos o a la reputación de los demás y la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas». A su vez, el artículo 20 de dicho Pacto de Nueva York determina que toda apología del odio nacional, racial o religioso que constituya incitación a la discriminación o la violencia debe estar prohibida por la ley.


El artículo 20.4 CE establece, por ejemplo, que «[e]stas libertades tienen su límite en el respeto a los derechos reconocidos en este título [título I], en los preceptos de las leyes que lo desarrollen y, especialmente, en el derecho al honor, a la intimidad, a la propia imagen y a la protección de la juventud y de la infancia». La constitucionalización de estos límites ha suscitado otro debate paralelo, sobre si a partir de esos explícitos contornos es posible inferir otros que autoricen a restringir el ejercicio de la libertad de expresión, aunque no se hallen contemplados constitucionalmente. Se trata de una cuestión muy relevante, puesto que esta posibilidad no plantea un problema meramente teórico –que también–, sino sobre todo de orden eminentemente práctico, en la medida que algunas sentencias del Tribunal Constitucional han reconocido, por ejemplo, que la «moral pública» o la «buena fe» pueden actuar como límites al ejercicio de las libertades de expresión9).


En todo caso, la doctrina constitucional no ha sido precisamente lineal a lo largo de sus casi cuarenta años de ejecutoria a la hora de resolver los conflictos entre la libertad de expresión y otros derechos o límites, como los que contempla el citado artículo 20.4 CE. Puede decirse que el Tribunal Constitucional, en una primera etapa (1981-1986), a la par que caracterizó de forma general la libertad de expresión y sus límites, también inadmitió un buen número de demandas fundamentadas en su vulneración (STC 6/1981, de 16 de marzo, y 12/1982, de 31 de marzo). En un segundo período, principiado con las STC 104/1986, de 17 de julio, y 159/1987, de 26 de octubre, el Tribunal empezó a exigir una ponderación formal sobre la concurrencia de los derechos en presencia a los órganos de la jurisdicción ordinaria a la hora de motivar las resoluciones judiciales. En una tercera etapa, ya a finales de los años 1980, abandonó esa perspectiva formal de la ponderación para caracterizar la libertad de expresión, especialmente a finales de esa década, de forma muy amplia10), bajo la clara influencia de la doctrina del TEDH, que había venido configurando la libertad de expresión no tanto como un derecho de libertad que reclama la ausencia total de interferencias o intromisiones de las autoridades en el proceso de comunicación, sino como la garantía de una institución política fundamental y requisito para el buen funcionamiento del Estado democrático.


A partir de ese momento, el sesgo imprimido a la doctrina constitucional fue muy relevante (v. gr.STC 6/1988, de 21 de enero), pues se empezó a dar amparo a «aquellas manifestaciones que, aunque afecten al honor ajeno, se revelen como necesarias para la exposición de ideas u opiniones de interés público», criterio reiterado, entre otras, por las STC 107/1988, FJ 4; 171/1990, FJ 10; 204/2001, FJ 4; y 181/2006, FJ 5; o que supongan la «emisión de pensamientos, ideas u opiniones, sin pretensión de sentar hechos o afirmar como datos objetivos» (STC 139/2007, FJ 6; y 79/2014, FJ 6). El Tribunal Constitucional también empezó a asumir –y ello es muy relevante– que la libertad de expresión, junto a la mera manifestación de juicios de v