La provisión de los puestos de trabajo de los funcionarios de la administración local con habilitación nacional

Abreviaturas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
Prólogo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
Introducción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
Capítulo primero. La figura del habilitado nacional: orígenes y sentido actual. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
1.1. Introducción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
1.2. Orígenes del habilitado nacional: siglo XIX. . . . . . . . 30
1.2.1. La Constitución de 1812. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
A) Los Secretarios de Ayuntamiento. . . . . . . . . . 32
B) Los cargos de la Diputación. . . . . . . . . . . . . . 35
C) La figura del Depositario. . . . . . . . . . . . . . . . 35
1.2.2. La Constitución de 1845. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
A) Regulación general de las figuras. . . . . . . . . . 36
1.2.3. Del bienio progresista de 1854 a 1856 a las Leyes Municipal y Provincial de 1870. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
A) El bienio progresista y el retorno de la regulación de 1845. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
B) La revolución de 1868. . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
C) Las Leyes Municipal y Provincial de 1870. . . . 40
1.2.4. La Ley de 16 de diciembre de 1876 y las Leyes orgánicas Municipal y Provincial de 1877. . . . . . . . . . . . . . 42
1.2.5. Resumen del período 1812 a 1900. . . . . . . . . . . . . . 45
A) Secretarios Municipales y Secretarios de Diputación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
B) Otras figuras. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
1.3. Orígenes del habilitado nacional: siglo XX. . . . . . . . . 47
1.3.1. Los Reglamentos referentes a los Secretarios: el Cuerpo de
Secretarios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
10 Índice
1.3.2. Los Reglamentos referentes a los Contadores: el Cuerpo
de Contadores. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
1.3.3. La Dictadura de Primo de Rivera: los Estatutos Municipal
y Provincial de 1924 y 1925. . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
A) Los Secretarios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
B) Los Interventores. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57
C) Los Depositarios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58
1.3.4. La II República. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
A) Ámbito estatal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
B) La competencia exclusiva de Cataluña en materia de régimen local. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
C) La Ley Municipal de 31 de octubre de 1935. 62
1.3.5. El período franquista. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
A) Primeras medidas adoptadas en la materia por el
nuevo Gobierno. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
B) La Ley de Bases de Régimen Local de 17 de
julio de 1945 y la Ley de Administración Local
de 16 de diciembre de 1950. . . . . . . . . . . . . . 67
C) El Reglamento de Funcionarios de Administración Local de 1952. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
D) El Decreto de 24 de junio de 1955 por el que
se aprueba el Texto articulado y refundido de las
Leyes de Bases de Régimen Local de 17 de
julio de 1945 y de 3 de diciembre de 1953. . 70
E) Ley 41/1975, de 19 de noviembre, de Bases del
Estatuto del régimen local. . . . . . . . . . . . . . . 73
F) Real Decreto 3046/1977, de 6 de octubre, que
aprueba el Texto articulado parcial de la Ley de
Bases del Estatuto del Régimen Local. . . . . . . 75
1.3.6. Resumen del período de 1900 hasta la llegada del nuevo
régimen constitucional vigente. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78
1.4. Sentido actual de la figura de habilitado nacional. . . 81
Capítulo segundo. Los principios de igualdad, mérito y
capacidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87
2.1. Introducción a los artículos 23.2 y 103.3 de la CE. . 87
2.1.1. Análisis del artículo 23.2 de la CE. . . . . . . . . . . . . . 90
2.1.2. Análisis del artículo 103.3 de la CE. . . . . . . . . . . . . 98
2.2. Aplicación del artículo 23 de la CE a la provisión de
puestos de trabajo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104
Índice 11
Capítulo tercero. Tratamiento constitucional y reparto competencial en materia de provisión de puestos de trabajo
de habilitados nacionales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107
3.1. Tratamiento constitucional y reparto competencial en
la materia: pronunciamientos del Tribunal Constitucional sobre la cuestión. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107
3.1.1. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional en esta materia en relación con los artículos 14, 23.2 y 103.3 de la
CE: El Real Decreto 642/1981, de 27 de marzo, por el
que se aprueba el régimen especial para la realización de
concursos de traslados entre los Cuerpos Nacionales. . . . 111
3.1.2. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional en esta materia en relación con los artículos 149.1.18.º y 137 de la
CE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114
A) La Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional 25/1983, de 7 de abril. . . . . . . . . . . . . 114
B) La Sentencia del Tribunal Constitucional 76/1983,
de 5 de agosto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117
3.2. La transformación de los antiguos Cuerpos Nacionales
en Habilitados Nacionales: las competencias en materia
de provisión de puestos de habilitados nacionales reguladas en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de
las Bases del Régimen Local (LBRL). . . . . . . . . . . . . . 119
3.2.1. Redacción original de la LBRL. . . . . . . . . . . . . . . . . 119
3.2.2. Sentencia del Tribunal Constitucional 214/1989, de 21
de diciembre. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123
3.2.3. Modificaciones operadas en materia de reparto competencial
en la LBRL: la incorporación de la libre designación. . . 127
3.3. Las competencias en materia de creación, clasificación
y supresión de puestos de habilitados nacionales, reguladas en el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18
de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de
las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen
Local (TRRL). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133
3.3.1. Redacción original. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133
3.3.2. Modificaciones operadas en materia de reparto competencial
en el TRRL. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136
3.4. La revolución competencial de las Comunidades Autónomas originada por la Ley 7/2007, de 12 de abril, del
Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP). . . . . . . 138
12 Índice
3.5. El regreso de un mayor protagonismo del Estado: la
Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y
sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL). . . 144
Capítulo cuarto. La reserva de funciones en favor de los
habilitados nacionales: análisis crítico de la figura. . . . . . 157
4.1. Introducción a la problemática planteada por la reserva de funciones en el ámbito local. . . . . . . . . . . . . . 157
4.2. Funciones reservadas a los habilitados nacionales y categorías de habilitados nacionales. . . . . . . . . . . . . . . . 159
4.2.1. La regulación plasmada en el artículo 92 bis de la LBRL
y en el RDRJFAL: funciones reservadas y subescalas. Los
términos de la obligatoriedad de la existencia de los puestos reservados a habilitados nacionales. . . . . . . . . . . . . 159
4.2.2. La polémica suscitada en torno a la atribución de la función
de tesorería a la subescala de Secretaría-Intervención. . . 162
4.2.3. El contenido de las funciones reservadas. . . . . . . . . . . . 166
A) La función de fe pública. . . . . . . . . . . . . . . . . 167
B) El asesoramiento legal preceptivo. . . . . . . . . . 170
C) La función de control y fiscalización interna de
la gestión económico-financiera y presupuestaría y la contabilidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174
D) Las funciones de tesorería y de gestión y recaudación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177
E) Consideraciones generales sobre las funciones
reservadas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179
4.2.4. Las modificaciones introducidas en el régimen de los habilitados nacionales por la LMMGL. . . . . . . . . . . . . . . 180
A) Puestos reservados y puestos no reservados. . . 180
B) Funciones reservadas y su redistribución por la
LMMGL. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188
C) Consideraciones particulares sobre las modificaciones operadas por la LMMGL y su impacto
en la reserva de funciones a los habilitados nacionales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189
4.2.5. Supuestos particulares referentes a la realización de las
funciones reservadas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192
A) Agrupaciones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192
B) Exenciones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193
C) Servicios de asistencia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194
Índice 13
D) Puestos en Entidades de ámbito territorial inferior al Municipio con personalidad jurídica. . . 195
4.2.6. La clasificación de Municipios. . . . . . . . . . . . . . . . . . 197
4.3. La reserva de funciones y su injerencia en la autonomía
local. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201
4.3.1. La autonomía local. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201
4.3.2. La actual reserva de funciones y su relación con la autonomía local. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207
4.4. Derecho comparado: el caso de Inglaterra. La existencia de una suerte de reserva de funciones en manos de
determinados empleados públicos. . . . . . . . . . . . . . . . . . 214
4.4.1. El Head of the Paid Service . . . . . . . . . . . . . . . . . 216
4.4.2. El Chief Finance Officer. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218
4.4.3. El Monitoring Officer. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219
4.4.4. Similitudes con el ordenamiento jurídico español. . . . . . 221
Capítulo quinto. Sistemas de provisión definitivos. . . . . . . 225
5.1. El concurso: el concurso ordinario y el concurso
unitario. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225
5.1.1. Consideraciones generales sobre ambos tipos de concursos 225
5.1.2. El concurso ordinario. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229
A) Bases del concurso y convocatoria. . . . . . . . . 229
B) Puntuación y baremo de méritos. . . . . . . . . . 230
C) Publicación de las convocatorias. . . . . . . . . . . 233
D) Solicitud para tomar parte en los concursos. . 233
E) Valoración de los méritos y resolución del concurso. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234
F) Nombramientos y toma de posesión. . . . . . . . 235
5.1.3. El concurso unitario. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237
A) Convocatoria del concurso. . . . . . . . . . . . . . . 237
B) Procedimiento y resolución. . . . . . . . . . . . . . 239
5.2. La libre designación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240
5.2.1. Introducción de la figura en nuestro sistema: la constitucionalidad de la libre designación como sistema de provisión
de puestos de trabajo de los habilitados nacionales. . . . . 240
A) La Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de
enero de 1996, sobre la libre designación como
sistema de provisión de puestos de los habilitados nacionales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242
14 Índice
B) La Sentencia del Tribunal Constitucional de 5
de octubre de 2000, sobre la libre designación
como sistema de provisión de puestos de los
habilitados nacionales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246
5.2.2. La regulación de la LBRL y el RDRJFAL sobre la libre
designación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252
A) Ámbito de aplicación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252
B) Necesidad de autorización previa en determinados supuestos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257
C) Carácter de sistema de provisión excepcional. 260
D) El procedimiento de provisión por libre designación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262
5.2.3. Consideraciones particulares sobre la figura de la libre designación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264
5.3. Regulación de la provisión de puestos de trabajo en el
caso del País Vasco y Navarra. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266
5.4. Derecho comparado: el caso de Inglaterra. La contratación de los statutory officers. . . . . . . . . . . . . . . . . . 268
5.4.1. Contratación sobre la base del mérito y procedimiento a
seguir. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269
5.4.2. La obligada neutralidad de los empleados públicos de las
autoridades locales con respecto al poder político y el concepto de los puestos políticamente restringidos. . . . . . . . 272
Capítulo sexto. Sistemas de provisión no definitivos. . . . . 279
6.1. Nombramientos provisionales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279
6.2. Comisiones de servicios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283
6.3. Acumulaciones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285
6.4. Nombramientos de personal accidental y de personal
interino. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286
6.4.1. Nombramientos accidentales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286
6.4.2. Nombramientos interinos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 288
6.5. Comisiones circunstanciales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 290
6.6. Consideraciones finales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 290
Índice 15
Capítulo séptimo. El cese del habilitado nacional nombrado
por libre designación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293
7.1. Regulación originaria del cese del habilitado nacional
nombrado por libre designación y sentencias recaídas
en la materia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293
7.2. Regulación actual. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295
7.3. Conflictividad suscitada en relación con las particularidades que debe contener el puesto asignado al habilitado nacional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300
7.4. Derecho comparado: el caso de Inglaterra. La protección frente al despido. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305
Bibliografía. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311