La Gobernanza de las Áreas Marinas

Introducción 15
Capítulo 1
Dimensión internacional, carácter demanial
y marco conceptual de las áreas marinas
1. MARCO JURÍDICO INTERNACIONAL DE LA PROTECCIÓN DEL MEDIO MARINO 21
1.1. La CONVEMAR: la ordenación internacional de las zonas y usos del mar 21
1.2. Convenio de Bonn sobre la Conservación de Especies Migratorias de Animales Silvestres, 23 de junio de 1979 26
1.3. Convenio Relativo a los Humedales de Importancia Internacional Especialmente como Hábitats de Aves acuáticas (Convenio Ramsar) 27
1.4. El Convenio de Diversidad Biológica (CDB) y su incidencia en las AMPS 28
1.5. El Convenio para la Protección del Medioambiente Marino y de la Región Costera del Mediterráneo (Convenio de Barcelona) 30
a. El Convenio marco de 1976 30
b. El Convenio tras su renovación (1995-1996): especial mención a la potestad para implantar ZEPIMS (AMPs) en Alta Mar 31
1.6. El Convenio de Berna de 1979 y las AMPs 33
1.7. Otra normativa internacional de referencia vinculada a la creación de figuras de protección internacionales asociadas a AMPs 34
a. El Programa MAB: “Hombre y Biosfera” 35
b. La Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial Cultural y Natural de la UNESCO 35
c. El Convenio sobre Comercio Internacional de Especies Amenazadas de la Fauna y Flora Silvestres 36
d. Primer Congreso Internacional sobre AMPs: un impulso para el futuro 36
1.8. Relación de convenios de protección del mar 37
1.9. Conclusión: aspectos básicos desprendidos de la normativa internacional 40
2. CARÁCTER DEMANIAL DE LAS AMPs 41
2.1. Los bienes públicos: concepto y régimen jurídico 42
2.1.1. Concepto 42
2.2. Afectación del dominio público 43
2.3. El uso de los bienes públicos demaniales 45
2.4. En particular el uso del dominio público marítimo terrestre 49
A. Reservas 51
B. Autorizaciones 52
C. Concesiones 53
3. COEXISTENCIA DE CATEGORÍAS DE PROTECCIÓN EN EL ÁMBITO MARINO 53
4. LAS AMPs Y OTRAS TÉCNICAS DE CONSERVACIÓN IN SITU DEL MEDIO MARINO EN EL ÁMBITO INTERNACIONAL 55
5. EL CONCEPTO DE AMP EN DERECHO ESPAÑOL Y SU DISTINCIÓN RESPECTO DE FIGURAS AFINES: LAS RESERVAS MARINAS DE INTERÉS PESQUERO. UNA APROXIMACIÓN CONCEPTUAL 65
5.1. La definición de AMP en derecho español 65
5.2. Las reservas marinas de interés pesquero 66
5.3. Los títulos competenciales implicados: protección del medio ambiente y ordenación del sector pesquero 70
Capítulo 2
Hitos en el marco jurídico comunitario
de protección de las AMP
1. LAS DIRECTIVAS AVES Y HÁBITAT Y LA RED NATURA 2000 MARINA. RÉGIMEN JURÍDICO COMÚN PARA EL MEDIO MARINO Y TERRESTRE 73
2. DIRECTIVA MARCO SOBRE LA ESTRATEGIA MARINA: UN RÉGIMEN JURÍDICO AD HOC PARA EL MEDIO MARINO 82
3. LA DIRECTIVA MARCO DE AGUAS. ESPECIAL REFERENCIA A LAS AGUAS DE TRANSICIÓN Y A LAS AGUAS COSTERAS 89
4. OTRAS DIRECTIVAS RELEVANTES EN MATERIA DE CONSERVACIÓN MARINA 100
5. DIRECTIVA 2014/89/UE DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO DE 23 DE JULIO DE 2014 POR LA QUE SE ESTABLECE UN MARCO PARA LA ORDENACIÓN DEL ESPACIO MARÍTIMO 105
Capítulo 3
Marco jurídico de protección de las AMP en el ordenamiento
jurídico español
1. LOS ANTECEDENTES DE LA PROTECCIÓN DE LOS ESPACIOS MARINOS EN ESPAÑA: EL INCIPIENTE DESARROLLO DE LA CULTURA CONSERVACIONISTA Y LA AUSENCIA DE UNA TRADICIÓN PROTECTORA EN EL MEDIO MARINO 109
2. LAS ÁREAS MARINAS A LA LUZ DE LA LEY 42/2007, DEL PATRIMONIO NATURAL Y DE LA BIODIVERSIDAD (LPNB) 113
2.1. El carácter básico de la LPNB. El incipiente desarrollo autonómico 114
2.2. La protección de la biodiversidad del medio marino como novedad en el objeto de la LPNB. La incorporación de las AMPs como figura que completa el elenco básico de espacios naturales protegidos 115
2.3. Los planes de ordenación de los recursos naturales (PORN). Su aplicación a las AMPS 123
2.3.1. La naturaleza singular y prevalente de los PORN: del carácter indicativo al carácter determinante 126
2.3.2. La aprobación del PORN en el plazo de un año desde la declaración de parques y reservas por la vía excepcional. Problemas interpretativos 132
2.3.4. Las consecuencias jurídicas de la omisión de la tramitación del PORN en el plazo del año en los supuestos excepcionales: doctrina jurisprudencial sobre la inseparabilidad 138
2.3.5. Nuestra valoración 141
2.4. Posibles situaciones jurídicas en que pueden encontrarse los espacios naturales a la vista de la posibilidad de coexistencia de figuras comunitarias, básicas y autonómicas y de la posibilidad de que cuenten o no con PORN aprobado, en el caso de parques y reservas 145
2.4.1. Espacios propuestos como LIC ex novo 145
2.4.2. Originarios parques y reservas sobre los que recae la condición de LIC que cuentan con PORN aprobado 150
2.4.3. Originarios parques y reservas sobre los que recae la condición de LIC sin PORN aprobado (parques y reservas) 150
a. Sin aprobación inicial del PORN 150
b. Con aprobación inicial de PORN 154
2.4.4. Originarios espacios naturales sobre los que no recae la condición de LIC 155
2.5. Los planes integrados de gestión de espacios naturales 159
3. LEY 41/2010, DE 29 DE DICIEMBRE, DE PROTECCIÓN DE MEDIO MARINO: INSTRUMENTOS JURÍDICOS DE PROTECCIÓN 160
3.1. El objeto de la ley. La necesaria aplicación coordinada del uso de los recursos, el derecho de la biodiversidad y la calidad del medio marino 161
3.2. La organización territorial y la planificación del espacio marítimo en torno a las Estrategias marinas 163
3.3. Las áreas marinas protegidas: competencia estatal vs. competencia autonómica 168
3.3.1. La iniciación del procedimiento de declaración de AMPs: especial mención a la iniciativa privada 174
3.3.2. La selección de las áreas marinas protegidas: la relevancia del criterio científico 175
3.3.3. La declaración formal del AMP 177
3.3.4. La desclasificación de AMPs 181
3.4. Las áreas marinas protegidas en la normativa autonómica. Problemática competencial 183
3.4.1. Competencias normativas en materia de EENNPP 186
3.4.2. Distribución de competencias en el medio marino a la luz de la LPNB 188
4. EL REAL DECRETO 363/2017, DE 8 DE ABRIL, DE ORDENACIÓN DEL ESPACIO MARÍTIMO 194
4.1. Objeto, ámbito y principios 194
4.2. Los planes de ordenación del espacio marítimo 196
4.3. Relaciones entre los POEM y las Estrategias marinas: solapamientos 202
Capítulo 4
Régimen jurídico general de la participación,
del derecho de acceso y de la transparencia
en el ámbito ambiental
1. EL RÉGIMEN JURÍDICO GENERAL DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA EN ESPAÑA HASTA 2013 205
2. RÉGIMEN ESPECIAL DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN AMBIENTAL EN ESPAÑA: LAS LEYES 38/1995 Y 27/2006 212
2.1. La información ambiental como presupuesto para la protección ambiental 212
2.2. La Directiva 90/313/CEE sobre la libertad de acceso a la información pública en materia de medio ambiente y el insuficiente alcance del derecho de acceso en derecho español (art. 37 de la Ley 30/1992) 214
2.3. Los avances de la Ley 38/1995 de acceso a la información ambiental 217
2.4. Una nueva etapa. El Convenio de Aarhus, la Directiva 2003/4/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa al acceso del público a la información medio ambiental y su transposición al Derecho español mediante la Ley 27/2006 223
3. TRANSFORMACIONES DEL DERECHO DE ACCESO. EL COMPROMISO CON LA TRANSPARENCIA ADMINISTRATIVA COMO HERRAMIENTA DE CONTROL DE LA ACTIVIDAD DE LAS AAPP EN UN MUNDO GLOBALIZADO 227
Capítulo 5
Régimen jurídico general de la participación,
del derecho de acceso y de la transparencia
en el ámbito de las áreas marinas protegidas
1. LA PARTICIPACIÓN EN EL PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE LAS ESTRATEGIAS MARINAS 231
1.1. La incorporación de la participación al proceso de elaboración de las estrategias marinas ex art. 21 de la LPMM 231
1.2. Análisis del cumplimiento de la puesta a disposición de la información y de la participación pública en cada una de las fases previas a la aprobación de las Estrategias marinas 232
1.2.1. La participación en las fases iniciales: evaluación inicial, definición del buen estado ambiental e identificación de los objetivos ambientales 232
1.2.2. La participación en los Programas de Seguimiento de las Estrategias marinas 233
1.2.3. La participación en el Programa de Medidas 237
2. PARTICIPACIÓN PÚBLICA EN LA EVALUACIÓN AMBIENTAL DE LAS ESTRATEGIAS MARINAS 242
3. LAS GARANTÍAS DE PARTICIPACIÓN DE OTRAS ADMINISTRACIONES EN LAS POLÍTICAS RELACIONADAS CON EL MEDIO MARINO 246
Capítulo 6
Hacia una gobernanza del medio marino español:
estado de la cuestión y retos a vencer
1. CONSIDERACIONES PREVIAS SOBRE LA PRIVATIZACIÓN DE FUNCIONES PÚBLICAS 249
2. ALCANCE DEL TÉRMINO “GOBERNANZA” EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO ESPAÑOL. EL SILENCIO DEL TÉRMINO POR PARTE DE LA LPMM 251
3. DE LA PARTICIPACIÓN HACIA UNA GOBERNANZA AMBIENTAL: TÍMIDOS AVANCES 256
4. DE LA PARTICIPACIÓN DEL PÚBLICO EN LA PROTECCIÓN DE LOS ESPACIOS NATURALES 263
5. LA GESTIÓN PRIVADA DE LA NATURALEZA EN LA NORMATIVA ESTATAL Y AUTONÓMICA 268
6. GESTION INTEGRADA DE ZONAS COSTERAS COMO MODELO DE GOBERNANZA: PLANIFICACIÓN INTEGRAL Y PARTICIPADA 275
6.1. La gestión integrada de zonas costeras (GIZC) en España. La conveniente integración de los espacios naturales marinos en su ámbito territorial 277
6.2. Posible esquema normativo para la implantación del modelo de gestión integrada de las zonas costeras propuesto por SANZ LARRUGA 279
7. LOS CONVENIOS EN EL ÁMBITO DE GESTIÓN DE LAS ÁREAS MARINAS 281
7.1. El nuevo régimen jurídico básico de los convenios en la ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público 282
7.2. La nueva clasificación de los convenios 287
7.3. Convenios de colaboración para la gestión integral del litoral como ejemplo de instrumento para la gestión de las áreas marinas 292
8. LA CUSTODIA DEL TERRITORIO (AQUITORIO) COMO HERRAMIENTA DE GESTIÓN AMBIENTAL. SU INACABADO TRATAMIENTO JURÍDICO 295
8.1. Marco normativo de la custodia del territorio en la LPNB 295
8.2. Desarrollo normativo autonómico de la custodia del territorio 299
8.3. Análisis de las fortalezas de la custodia del territorio como herramienta de gestión privada de la naturaleza 311
8.3.1. El desarrollo real del movimiento de la custodia en España 311
8.3.2. Existencia de un marco regulador, aunque insuficiente, a diferencia de lo que sucede en otros ordenamientos como el italiano 314
8.3.3. La corresponsabilización de la sociedad española en la conservación de la biodiversidad 320
8.3.4. Las importantes posibilidades de financiación de la custodia del territorio 325
8.3.5. El prometedor futuro de la fiscalidad en el ámbito de la custodia del territorio 327
8.3.6. La reducción de los costes públicos de control y la menor resistencia entre la ciudadanía que los mecanismos reguladores 328
8.3.7. La participación de las entidades de custodia como aplicación del Convenio de Aarhus 329
8.3.8. La función aglutinadora de lo público y lo privado a través de la custodia del territorio 331
8.4. Análisis de las debilidades de la custodia del territorio como herramienta de gestión privada de la naturaleza 331
8.4.1. Incipiente desarrollo normativo de la custodia del territorio 331
8.4.2. Multiplicidad de obstáculos de índole jurídica a vencer 332
8.4.3. La generalización de los instrumentos privados de gestión de la biodiversidad natural o restaurada como caldo de cultivo de la corrupción 332
8.4.4. Incipiente consolidación de las entidades de custodia del territorio a escala nacional 333
8.4.5. Inexistencia de redes de custodia en algunos territorios españoles 334
8.4.6. Inexistencia de una definición de área privada protegida en el Derecho comunitario, que pudiera servir de soporte a un desarrollo interno de dicho instrumento 334
8.4.7. El limitado alcance y la prácticamente nula aplicación del Real Decreto 1336/2011 que regula el contrato territorial 335
9. CUSTODIA MARINA 342
9.1. Concepto 342
9.2. Reflexiones sobre los retos adicionales que plantea la custodia aplicada al medio marino 343
9.3. Análisis de un caso: las Marismas de Alday. La concesión como título habilitante 346
9.4. Necesidad de garantizar la concurrencia de las concesiones en el medio marino 349
9.5. Ejemplos internacionales de custodia marina 355
Conclusiones 359
Bibliografía 377
A. Áreas marinas y gobernanza 377
B Custodia y proteccion privada de la naturaleza 383
C. Convenios 387
Anexo normativo 389
A. Normativa internacional 389
B. Normativa comunitaria 391
C. Normativa estatal 392
D. Normativa autonómica sobre ENP y AMPs 395