La Justificación del Acto Administrativo

Capítulo 1
Las funciones y los bienes jurídicamente protegidos
I. INTRODUCCIÓN 23
II. LOS BIENES JURÍDICAMENTE PROTEGIDOS: LA RACIONALIDAD Y LA TRANSPARENCIA INFORMATIVA 28
A) Introducción: las dos obligaciones legales y los dos bienes jurídicamente protegidos 28
B) La racionalidad del acto administrativo 30
1. Algo de historia: la desnuda voluntad de los poderes públicos, y la pusilánime aceptación de su soberana autoridad. 30
2. La justificación del poder burocrático en el marco de la vigente Constitución 33
3. La racionalidad del poder público en el ámbito de la Unión Europea 38
4. Una racionalidad, lógica, objetiva, y proporcionada. La sindéresis como resultado de la reflexión racional a través del procedimiento 42
5. Recapitulación provisional 46
C) La transparencia informativa con el interesado, y la acción comunicativa de la Administración 48
1. Introducción 48
2. El interesado y la transparencia informativa 55
III. LAS FUNCIONES DE LA OBLIGACIÓN LEGAL DE EXTERIORIZAR LA CAUSA LEGITIMADORA DEL ACTO ADMINISTRATIVO 63
A) Introducción 63
B) La función interna de reflexión: una importante contribución para decidir mejor 64
1. La formación racional de una declaración de voluntad 64
2. La celeridad y la eficacia de la burocracia, y el tiempo invertido en redactar el texto que contiene la justificación del acto administrativo 66
3. La formación racional de una declaración de juicio u opinión subjetiva 71
4. El «descubrimiento» del contenido de la declaración de voluntad o de juicio, y la posterior «justificación» externa de su fundamento legitimador 72
C) La función externa de control y los destinatarios de la justificación del acto administrativo 74
1. Introducción 74
2. La justificación del acto administrativo y el interesado como destinatario principal y necesario de la motivación 75
3. La justificación burocrática del acto administrativo y el posterior control judicial 77
4. La justificación del buen funcionamiento de la Administración; la transparencia informativa y los ciudadanos que son ajenos al procedimiento burocrático, como destinatarios de la motivación del acto administrativo 79
5. Recapitulación 84
D) La concreción y la exteriorización de un elemento material del acto administrativo: su causa legitimadora 85
1. Introducción 85
2. La función legitimadora de la causa; la respuesta al ¿por qué? del contenido de una declaración de voluntad, deseo, conocimiento o juicio 91
3. La causa legitimadora del acto administrativo y la causa en el ámbito del Derecho privado 96
IV. ALGUNAS PRECISIONES SOBRE LA DENOMINACIÓN DE ESTA FIGURA JURÍDICA 97
A) Una cuestión terminológica que esconde algún matiz conceptual 97
B) La motivación, los móviles y los motivos; la íntima convicción de la autoridad competente en su fuero interno 103
C) ¿Motivación o justificación?; ¿basta una simple explicación? 105
D) La justificación argumental del fundamento legitimador del acto administrativo 107
E) Recapitulación y juicio crítico del artículo 35 de la LPAC 39/2015 108
Capítulo 2
LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
QUE ES OBLIGATORIO JUSTIFICAR
I. LA APARENTE EXIGENCIA DE UNA TIPIFICACIÓN NORMATIVA EXPRESA QUE DEBE SER OBJETO DE INTERPRETACIÓN ESTRICTA (“PAS DE MOTIVATION SANS TEXTE”) 111
II. LA LIMITACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES O LIBERTADES PÚBLICAS (ARTÍCULO 35.1.a) de la LPAC 39/2015) 121
A) Cuestiones generales 121
B) La motivación de los actos administrativos que limitan el ejercicio del derecho de huelga 126
C) La motivación de los actos administrativos que limitan el ejercicio del derecho de manifestación en lugares de tránsito público 130
III. LOS ACTOS QUE LIMITEN DERECHOS SUBJETIVOS O INTERESES LEGÍTIMOS (ARTÍCULO 35.1.a) DE LA LPAC 39/2015) 140
A) La limitación de otros derechos subjetivos; algo sobre la denegación o revocación de títulos habilitantes 140
B) La limitación de intereses legítimos 146
IV. LOS ACTOS QUE RESUELVAN UN PROCEDIMIENTO EN EL QUE SE CUESTIONA LA VALIDEZ DE UN PREVIO ACTO ADMINISTRATIVO (ARTÍCULO 35.1.b) DE LA LPAC 39/2015) 150
A) Los recursos administrativos 150
B) La revisión de un acto contaminado por un vicio de nulidad radical (artículo 106 de la LPAC 39/2015), y la declaración de lesividad de un acto favorable contaminado por un vicio de anulabilidad (artículo 107 de la LPAC 39/2015) 153
V. LOS ACTOS QUE SE SEPAREN DEL CRITERIO SOSTENIDO EN ALGÚN PRECEDENTE ADMINISTRATIVO (ARTÍCULO 35.1c) DE LA LPAC 39/2015) 161
A) Introducción 161
B) La débil fuerza vinculante del precedente administrativo se puede vencer justificando el cambio de criterio 168
1. Introducción 168
2. La carga burocrática de justificar el cambio de criterio 169
3. La solidez y la consistencia de la justificación administrativa 171
4. La justificación del abandono del precedente ilegal 173
VI. LOS ACTOS QUE SE SEPAREN DEL DICTAMEN DE UN ÓRGANO CONSULTIVO (ARTÍCULO 35.1.c) de la LPAC 39/2015) 175
VII. LOS ACTOS MEDIANTE LOS QUE SE ADOPTAN MEDIDAS PROVISIONALES DURANTE LA TRAMITACIÓN DEL PROCEDIMIENTO, COMO LAS QUE SUSPENDEN TEMPORALMENTE LA EFICACIA DE OTRO ACTO ADMINISTRATIVO (ARTÍCULO 35.1.d) DE LA LPAC 39/2015) 179
A) Cuestiones generales 179
B) La justificación de las medidas provisionalísimas 179
C) La justificación de la disponibilidad de elementos de juicio suficientes para imponer la medida provisional 182
D) La justificación de la conveniencia de adoptar una medida provisional, o de la necesidad de imponer una medida cautelarísima 182
1. Juicio de conveniencia y juicio de necesidad 182
2. Si la Administración puede elegir entre varias medidas que son útiles, tiene que justificar por qué elige una y descarta las demás 182
E) La justificación de la proporcionalidad y el equilibrio entre la garantía del efecto útil de la resolución, y la medida provisional que se impone 183
F) La justificación de la adecuación y la congruencia lógica entre la garantía del efecto útil de la resolución, y el contenido de la medida provisional que se impone 186
G) La justificación de la medida de suspender provisionalmente la eficacia del acto administrativo que el interesado impugna o combate 188
H) La justificación de las contracautelas que se imponen al interesado para lograr la suspensión del acto impugnado 195
VIII. LOS ACTOS POR LOS QUE SE CAMBIA EL CALENDARIO DEL PROCEDIMIENTO (ARTÍCULO 35.1.e) DE LA LPAC 39/2015) 196
A) Introducción 196
B) La tramitación de urgencia 197
C) La ampliación del plazo normal para dictar y notificar la resolución 200
D) El tiempo preciso para realizar actuaciones complementarias después de la propuesta del instructor 213
IX. LOS ACTOS DE INADMISIÓN DE ALGUNA PRUEBA PROPUESTA POR EL INTERESADO (ARTÍCULO 35.1.f) DE LA LPAC 39/2015) 216
X. LOS ACTOS MEDIANTE LOS QUE SE CONCLUYA ANTICIPADAMENTE LA TRAMITACIÓN DEL PROCEDIMIENTO, POR IMPOSIBILIDAD MATERIAL SOBREVENIDA, O POR DESISTIMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN (ARTÍCULO 35.1g) DE LA LPAC 39/2015) 220
XI. LA PROPUESTA DEL INSTRUCTOR Y LA RESOLUCIÓN DE LOS EXPEDIENTES SANCIONADORES (ARTÍCULO 35.1.h) DE LA LPAC 39/2015) 224
A) Introducción 224
B) La justificación de los fundamentos fácticos y jurídicos que legitiman imponer una sanción 226
1. La diferencia entre las fuentes de información y los medios de prueba 226
2. La explicación de las fuentes de información, y la justificación del resultado cognitivo que resulta de las actuaciones inquisitivas realizadas de oficio 228
3. La justificación del resultado cognitivo alcanzado después de la práctica de pruebas 228
4. La calificación jurídica de los hechos, y su subsunción en el precepto que tipifica una infracción sancionable 229
C) La justificación del dolo o la culpa del infractor, y del rechazo de las causas de justificación alegadas por el interesado 231
D) La justificación de la proporcionalidad de la sanción o castigo que se impone 235
1. Cuestiones generales 235
2. La justificación del importe de la multa 238
XII. LA RESOLUCIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN (ARTÍCULO 35.1.h) DE LA LPAC 39/2015) 240
XIII. LOS ACTOS DE CARÁCTER DISCRECIONAL (ARTÍCULO 35.1.i) DE LA LPAC 39/2015) 241
A) Introducción 241
1. La justificación de las decisiones discrecionales y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos 241
2. El paralelismo entre la mayor amplitud del margen de elección discrecional, y el mayor rigor en la exigencia de los argumentos justificativos de la decisión adoptada 244
3. Los criterios utilizados en el ejercicio de las potestades discrecionales 245
B) La motivación de los actos administrativos dictados en ejercicio de la discrecionalidad técnica. 247
1. Introducción 247
2. Los hechos y datos en los que se fundamenta el ejercicio de la discrecionalidad técnica en materia ambiental 256
C) La distinción entre los procedimientos selectivos y los procedimientos de concurrencia competitiva 270
D) La resolución de procedimientos de concurrencia competitiva; la obligación de motivar y la simple atribución de una puntuación numérica 286
1. ¿Basta con cumplir lo exigido en las bases de la convocatoria?; un criterio del pasado hoy en día ya superado 286
2. La evolución de la jurisprudencia y el incremento del rigor exigido en la justificación de los actos administrativos 288
3. La justificación externa de la puntuación numérica 297
E) La motivación del acto administrativo mediante el que se elige al adjudicatario de un contrato del sector público 307
XIV. LOS ACTOS QUE ES OBLIGATORIO MOTIVAR POR EXIGIRLO ASÍ LA NORMATIVA SECTORIAL (ARTÍCULO 35.1.i) DE LA LPAC 39/2015) 317
A) Introducción: la ausencia de reserva de ley 317
B) La terminología utilizada por las normas para imponer la obligación a la burocracia 319
C) La justificación de los actos tributarios 320
D) La justificación de algunos actos en materia de contratación del sector público, distintos al acto de adjudicación 321
E) Las actividades económicas y la gestión de servicios públicos en el ámbito municipal 326
F) Otras normas que también imponen justificar determinadas decisiones administrativas 327
XV. ALGUNOS OLVIDOS E INSUFICIENCIAS DEL ARTÍCULO 35.1 DE LA LPAC 39/2015 330
A) Las lagunas de la LPAC 39/2015 y su integración a través de los principios generales del Derecho 330
B) Algunos olvidos e insuficiencias de la ley del procedimiento administrativo común 332
C) La justificación de las inspecciones y de las actuaciones inquisitivas previas a la incoación de un procedimiento administrativo; la motivación del archivo de una denuncia 333
D) Las respuestas burocráticas a las consultas de los ciudadanos y demás personas interesadas 350
1. La consulta del interesado 350
2. La explicación de la respuesta burocrática 351
3. La justificación de la posterior resolución administrativa 352
E) La justificación del acto por el que se decide iniciar de oficio la tramitación de un procedimiento administrativo 353
F) La justificación de los actos administrativos de trámite 358
1. Los actos de trámite nominados y los innominados; especial referencia a la propuesta del instructor 358
2. La justificación y la notificación de los actos de trámite 360
3. En especial, la justificación de los informes 361
4. Los informes motivados y las memorias justificativas 362
5. Algo sobre los distintos tipos de informes administrativos: los que contienen una declaración de conocimiento objetivo, y los que se emiten para expresar una opinión o juicio subjetivo 366
6. La justificación de los informes preceptivos y vinculantes 368
G) La valoración motivada del resultado cognitivo de las pruebas practicadas 369
1. Introducción 369
2. Breve digresión histórica 370
3. Valoración individualizada o valoración conjunta 374
4. La valoración expresa o implícita del resultado de las pruebas practicadas 375
H) La justificación de los actos dictados interpretando un concepto jurídico indeterminado 378
1. Introducción 378
2. Breve digresión sobre la diferencia entre la discrecionalidad y los conceptos jurídicos indeterminados 381
3. La zona de penumbra o de incertidumbre de los conceptos jurídicos indeterminados, y el margen de apreciación subjetiva abierto a distintas opiniones válidas en Derecho 387
4. El concepto de justiprecio. 395
5. El concepto de urgencia 396
6. El concepto de armonía estética o de adecuación visual al entorno 404
7. Recapitulación 410
I) La justificación de los actos administrativos dictados por los órganos colegiados 412
1. Cuestiones generales 412
2. El uso del acta del secretario del órgano colegiado, como vehículo para canalizar la justificación del acuerdo 414
3. Algo sobre la justificación del fundamento de los acuerdos del pleno de una Administración local 417
4. Algo sobre la justificación del fundamento de los dictámenes del Consejo de Estado 418
5. La motivación de las resoluciones judiciales adoptadas por los órganos colegiados, y la correlativa justificación de los actos administrativos 419
J) La justificación de los actos administrativos orales o verbales; algo sobre los actos que se expresan mediante la mímica o la gesticulación 421
XVI. LA EXONERACIÓN NORMATIVA DE LA OBLIGACIÓN DE EXTERIORIZAR EL FUNDAMENTO LEGITIMADOR DE ALGUNOS ACTOS ADMINISTRATIVOS 429
A) Introducción 429
B) La mayoría de los visados que se otorgan o deniegan a extranjeros 432
C) La decisión gubernamental de indultar al condenado penalmente 436
Capítulo 3
LAS CUESTIONES QUE DEBEN SER OBJETO DE JUSTIFICACIÓN, Y LAS CARACTERÍSTICAS DEL DISCURSO ARGUMENTAL
I. LAS CUESTIONES FÁCTICAS Y JURÍDICAS QUE DEBEN SER OBJETO DE JUSTIFICACIÓN 445
A) Introducción 445
B) La justificación de los antecedentes de hecho y de su calificación jurídica 448
C) La argumentación de los fundamentos jurídicos, y la justificación de los juicios de valor que son precisos para aplicar muchos conceptos jurídicos indeterminados 456