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Los beneficios fiscales en el derecho administrativo actual

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Colección: Monográfias Nº 1472

Estudia la acción de fomento a través de los beneficios fiscales desde una perspectiva administrativista. Tras exponer sus perfiles (definición y clases, naturaleza y jurisprudencia constitucional y de la UE), se expone su régimen jurídico, en especial los requisitos para su establecimiento y la necesidad de someterlos a evaluación periódica por los resultados obtenidos.

Los beneficios fiscales se estudian habitualmente desde la perspectiva del derecho financiero. En esta obra la perspectiva es estrictamente administrativa, lo que resulta inédito en nuestra doctrina con esta extensión.
La obra plantea cuestiones de máxima actualidad como los instrumentos de participación de los interesados en la elaboración de disposiciones normativas o el uso de beneficios fiscales para impulsar grandes programas de gasto como los Fondos Nextgeneration con el fin de acelerar su concesión, así como la necesidad de evaluar periódicamente sus efectos.
Destinado a consultoría en relaciones institucionales, Abogados y Funcionarios Públicos de cuerpos jurídicos.

La doctrina administrativa ha prestado en general una atención relativamente escasa a la actividad promocional o de fomento, al menos en comparación con otras formas de actuación de la Administración. Si esto es así con carácter general, aun cuando no deban menospreciarse muy interesantes obras aisladas, especialmente en el caso de las subvenciones, la desatención se agudiza cuando se llega a los beneficios fiscales. Obviamente, el importante peso que tiene la ley en su definición y establecimiento no ayuda a su estudio desde una perspectiva del actuar de la Administración.
Sin embargo, la actividad de fomento a través de incentivos fiscales constituye uno de los instrumentos más relevantes de la actuación administrativa. De acuerdo con los datos más recientes, los beneficios fiscales previstos por el Estado para 2023 superarán los 45 mil millones de euros, que se elevan a casi 60 mil millones si se suman los correspondientes a las Comunidades Autónomas y los entes locales. Esto hace que hablemos de casi un 5% del PIB español. De hecho, no falta un importante sector doctrinal que promueve el recurso a la técnica de los beneficios fiscales en detrimento de las ayudas o subvenciones como principal instrumento de fomento de actividades privadas.
En este ingente gasto fiscal el Gobierno asume una posición de gran protagonismo en su establecimiento, no sólo a través del monopolio de la presentación del proyecto de ley de presupuestos, en el que muchas veces se concretan estas opciones, sino también a través de su capacidad para vetar e impedir la tramitación de cualquier iniciativa de la oposición dirigida a establecerlos. A ello ha de añadirse la indudable actividad de índole administrativa que comportan las tareas de comprobación de la efectiva concurrencia de los requisitos necesarios para disfrutarlos o incluso – menos frecuentemente – la del propio reconocimiento de la pertinencia del beneficio.
Por tanto, el análisis desde dicha perspectiva administrativista no es sólo posible, sino necesario y viene a rellenar un hueco en la doctrina, insisto, mucho más atenta a la figura de la subvención. En este sentido, esta obra aborda en primer lugar un encuadre del beneficio fiscal, explicando una serie de elementos constantes en su larga historia como técnica de fomento, su definición, naturaleza y utilidad práctica, así como el marco constitucional y de Derecho de la Unión Europea, que determinan tanto su legitimidad como distintos requisitos para su regulación, dada en el último caso su condición de ayuda de Estado. A continuación, se expone una serie de condicionantes para la actuación del Gobierno en su impulso y establecimiento, que, sin hurtarle una facultad que forma parte de su capacidad para dirigir la política interior y exterior reconocida por el artículo 97 CE, faciliten el cumplimiento de los principios constitucionales de lo que no deja de ser un gasto fiscal. Entre ellos, se abordan la publicidad de los incentivos fiscales, la participación de los interesados en su adopción, así como en el establecimiento de límites como su carácter no discriminatorio y su respeto a la libre competencia en el sector privado, e incluso su capacidad para aportar recursos privados adicionales a las políticas públicas que tratan de favorecer, más allá de la financiación pública indirecta que suponen. Y, por supuesto, el régimen aplicable a las actividades de gestión y control de los beneficios fiscales, con el posible ejercicio de la potestad sancionadora respecto de quienes se los apliquen indebidamente, la evaluación de sus resultados, y las condiciones para que su modificación o supresión no lesionen el principio de confianza legítima ni generen responsabilidad patrimonial del Estado legislador.
NOTA DEL AUTOR

INTRODUCCIÓN

CAPÍTULO 1
LA ACCIÓN DE FOMENTO MEDIANTE BENEFICIOS FISCALES: UNA CONSTANTE HISTÓRICA

1. Antigüedad clásica y Edad Media

2. Durante el Estado Moderno

3. El estado liberal

4. La expansión de los beneficios fiscales en el siglo XX

5. Elementos comunes en las épocas estudiadas

CAPÍTULO 2
DEFINICIÓN, FORMAS QUE PRESENTAN Y NATURALEZA JURÍDICA

1. Definición y modalidades

2. Naturaleza jurídica y encuadre en el Derecho Administrativo

2.1. Los beneficios fiscales como técnica administrativa de fomento

2.2. El interés de la figura para el Derecho administrativo

3. Utilidad de los beneficios fiscales. En especial como alternativa a las subvenciones

CAPÍTULO 3
RECEPCIÓN Y LÍMITES CONSTITUCIONALES

1. El interés general como requisito legitimador

2. La reserva de Ley en su establecimiento. En especial los Decretos-leyes

3. Requisitos materiales

3.1. Los principios materiales de la tributación

3.2. Los beneficios fiscales y el Estado autonómico

3.2.1. La garantía de la igualdad de los españoles en el ejercicio de sus derechos y deberes constitucionales

3.2.2. Principio de lealtad y establecimiento por el Estado de beneficios fiscales que mermen los ingresos autonómicos y locales

3.2.3. Principio de lealtad y beneficios fiscales de las Haciendas forales y las de régimen común

3.2.4. Los beneficios fiscales en los tributos locales

CAPÍTULO 4
LÍMITES PROCEDENTES DEL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA

1. Las ventajas fiscales y el control de las ayudas de Estado

2. El caso español. En especial las ventajas fiscales de las Haciendas forales vascas

CAPÍTULO 5
HACIA UN MODELO REGULADOR DE LA CONCESIÓN DE INCENTIVOS FISCALES

1. La publicidad de los beneficios fiscales

1.1. La publicación de las cuantías de las ventajas fiscales: el llamado Presupuestos de Beneficios Fiscales

1.2. La publicación de los datos específicos de las ventajas fiscales: la Base de Datos Nacional de Subvenciones

2. Requisitos formales para su establecimiento: principios de participación y transparencia en la elaboración de las normas que los establezcan

2.1. En las cámaras parlamentarias

2.1.1. Las facultades del gobierno para limitar la introducción de beneficios fiscales por iniciativa parlamentaria

2.1.2. La deficiente regulación reglamentaria de los antecedentes que han de aportarse y de la participación de los interesados: propuestas de reforma

2.1.3. La necesaria “conexión de objeto” de las enmiendas que pretendan regular beneficios fiscales con la iniciativa principal

2.2. En la elaboración de las iniciativas normativas gubernamentales: planificación normativa, consultas e información públicas

3. El cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria

4. La gestión de los beneficios fiscales: en particular, la verificación de los requisitos que determinan su concesión

4.1. Cuestiones generales: las prohibiciones para gozar de beneficios fiscales y la interdicción de la analogía

4.2. La actuación de verificación, inspección y sanción

5. Ejecución: principio de confianza legítima

5.1. Confianza legítima y retroactividad impropia de los cambios desfavorables en la determinación del beneficio aplicable: la posición de los tribunales españoles y de la Unión Europea. En especial en las energías renovables

5.2. La eventual indemnización por los daños causados

6. La evaluación del resultado de los beneficios aprobados

6.1. El análisis económico y de sostenibilidad del gasto en los ámbitos de contratación y de subvenciones

6.2. Evaluación de los beneficios fiscales como modalidad de la evaluación normativa ex post

6.3. La evaluación de los beneficios fiscales como instrumento de control de gasto y como exigencia del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR)

CONCLUSIONES

BIBLIOGRAFÍA

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