Simplificación del Procedimiento Administrativo y mejora de la regulación

Índice
Primera Parte
COORDENADAS GENERALES DE LA SIMPLIFICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Capítulo Primero
La simplificación del procedimiento administrativo como categoría jurídica
Eduardo Gamero Casado

1. LA SIMPLIFICACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS EN EL DEVENIR DEL DERECHO ADMINISTRATIVO: UNA NUEVA METODOLOGÍA JURÍDICA 25
1.1. El Derecho Administrativo, en la senda de la simplificación de procedimientos 25
1.2. Better Regulation y Better Administration como estrategias com­plementarias de simplificación procedimental 27
1.3. Valoración global: la simplificación de procedimientos, una metodología requerida de análisis y encuadre jurídico 30
1.4. Ni más ni menos regulación 33
2. DELIMITACIÓN CONCEPTUAL 36
2.1. Simplificación administrativa y simplificación de procedimientos 36
2.2. La simplificación de procedimientos como principio jurídico: enunciado, contenido y modo de articulación 39
2.3. Teoría general y aplicación sectorial: programas y estrategias de simplificación administrativa 42
3. FINALIDADES DE LA SIMPLIFICACIÓN DE PROCEDIMIENTOS 45
4. PANORÁMICA DE INICIATIVAS DE SIMPLIFICACIÓN DE PROCEDIMIENTOS 48
4.1. La mejora de la regulación en EEUU 48
4.2. Las líneas de trabajo de la OCDE: Better Regulation y Red Tape 50
4.3. El consorcio SCM Network 51
4.4. La simplificación en el Derecho de la Unión Europea 51
4.5. El Reino Unido, principal precursor de los programas de simplificación en Europa 60
4.6. Iniciativas en otros países europeos 63
4.7. En la Administración General del Estado 64
4.8. En las Comunidades Autónomas 68
5. SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA Y CULTURA BUROCRÁTICA 69

Capítulo Segundo
Metodologías y organización administrativa de la simplificación de procedimientos
Manuela Mora Ruiz

1. El rediseño funcional de procedimientos administrativos como instrumento nuclear para la aplicación de técnicas de simplificación 77
1.1. Concepto de rediseño funcional y la integración de las variables técnicas y jurídicas para la realización de la simplificación administrativa 79
1.2. Una cuestión previa: El Catálogo de procedimientos administrativos. Familias y subfamilias de procedimientos como instrumento de racionalización procedimental 90
2. INSTRUMENTOS GENERALES DE ARTICULACIÓN SISTEMÁTICA DEL (RE)DISEÑO FUNCIONAL 94
2.1. La normativa reguladora del procedimiento de aprobación de disposiciones administrativas generales como cauce del diseño funcional de nuevos procedimientos: evaluación ex ante y simplificación 95
2.1.1. Contexto y caracterización general 95
2.1.2. Contenido de la Memoria de Análisis de Impacto Normativo 98
2.2. Planes de simplificación procedimental y revisión ex post: planificación del rediseño funcional de los procedimientos existentes 103
2.3. Manual o Protocolo aprobado mediante un instrumento informal para la implementación de procedimientos rediseñados: Naturaleza jurídica y contenido esencial 106
3. LA CHECK LIST O CRIBADO DE LA SIMPLIFICACIÓN: COMPROBACIÓN (MONITARIZACIÓN) PARA LA APLICACIÓN DEL PROCEDIMIENTO 110
4. El Marco organizativo de la simplificación de procedimientos 113

Capítulo Tercero
El principio de proporcionalidad y la simplificación de procedimientos y de cargas administrativas
José Ignacio López González

1. El PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD EN EL DERECHO PÚBLICO ESPAÑOL 119
1.1. El principio de proporcionalidad como límite a la restricción de derechos por los poderes públicos 119
1.1.1. La consolidación técnica del principio de proporcionalidad a partir de la dogmática alemana 119
1.1.2. El protagonismo en la materia del Convenio Europeo para la protección de los Derechos humanos y Libertades fundamentales 122
1.2. El principio de proporcionalidad como límite a la imposición de cargas por los poderes públicos en el ejercicio de sus competencias 123
1.2.1. La incidencia del Derecho Comunitario Europeo en este ámbito 123
1.2.2. La influencia del Derecho Comunitario en la positivización general del principio de proporcionalidad en la legislación española 125
1.3. El principio de proporcionalidad como mandato de optimización de medidas para la aplicación de los fines protagonizados por otros principios 126
1.4. Características del principio de proporcionalidad en cuanto técnica de control jurídicamente alegable ante los Tribunales 128
2. EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD Y LA SIMPLIFICACIÓN DE PROCEDIMIENTOS Y DE CARGAS ADMINISTRATIVAS EN DERECHO ESPAÑOL 129
2.1. La convergencia de tres grupos normativos determinantes del actual proceso de simplificación de procedimientos y de reducción de cargas administrativas 131
2.1.1. La mejora de la regulación 131
2.1.2. La Directiva 2006/123, relativa a los servicios en el mercado interior y la legislación estatal básica de adaptación al Derecho español 133
2.1.3. La progresiva aplicación de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, en las distintas Administraciones Públicas 135
2.2. El principio de proporcionalidad como criterio legal de regulación mínima necesaria para optimizar la “buena regulación” 136
2.3. El principio de proporcionalidad como presupuesto general y expreso en Derecho español para el establecimiento de medidas de intervención de los poderes públicos en las actividades económicas, a partir de la Directiva 2006/123 y la legislación estatal básica aprobada para su plena adaptación 139
2.3.1. Las determinaciones del Derecho Comunitario en el ámbito de las libertades de establecimiento y libre prestación de servicios 139
2.3.2. Las determinaciones de la legislación estatal básica en adaptación de la Directiva y más allá del ámbito propio de la Directiva 142
2.4. El carácter instrumental del principio de proporcionalidad respecto del principio de necesidad, tratándose del establecimiento de límites y requisitos al libre acceso y ejercicio de las actividades económicas 150
2.4.1. Delimitación conceptual del principio de necesidad y el carácter reglado del concreto interés público que justifica la intervención de las actividades económicas por lo poderes públicos 151
2.4.2. Su reconocimiento expreso en el actual Derecho positivo español 152
3. GARANTÍAS JURÍDICAS FRENTE A LA OMISIÓN E INCUMPLIMIENTO DE LOS PRINCIPIOS DE NECESIDAD Y DE PROPORCIONALIDAD POR LOS PODERES PÚBLICOS EN EL ÁMBITO DE LAS ACTIVIDADES ECONÓMICAS. 155

Capítulo Cuarto
Diseño, ejecución y valoración de proyectos de simplificación: Experiencia desde la práctica profesional
David Navamuel González

1. PRESENTACIÓN DEL CAPÍTULO 157
2. SIMPLIFICAR. POR QUÉ. PARA QUÉ 158
2.1. Simplificación en estático. Despejando la ambigüedad 159
2.1.1. Coordenadas verticales 162
2.1.2. Coordenadas horizontales 163
2.1.3. Coordenadas cuantitativas 164
2.1.4. Coordenadas cualitativas 165
2.2. Evolución de los proyectos de simplificación 169
2.2.1. Razones de técnica legislativa 169
2.2.2. Nuevos paradigmas 170
2.2.3. No informatizar el caos 173
A) Irrupción de los sistemas de información y ofimática 174
B) Módulos de Administración Electrónica 175
C) Salir del estancamiento tecnológico 175
D) Dotación de nuevas infraestructuras 176
2.2.4. Reducir las cargas administrativas 177
2.3. Objetivos de la simplificación 179
2.3.1. Perspectiva integrada 179
2.3.2. Valoración de experiencias 180
3. METODOLOGÍA APLICADA EN PROYECTOS DE SIMPLIFICACIÓN 182
3.1. Elaboración de un catálogo de procedimientos 182
3.2. Análisis de los procedimientos 184
3.3. Simplificación y rediseño 185
3.4. Incorporación al gestor de expedientes 188
3.5. Actuaciones adicionales 191
4. LECCIONES APRENDIDAS 191

Capítulo Quinto
Relaciones interadministrativas y simplificación
Lourdes Yolanda Montañés Castillo

1. INTRODUCCIÓN 197
2. LA DESCENTRALIZACIÓN DEL ESTADO: IDEA QUE PRESIDE LAS RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS 199
3. LOS PRINCIPIOS DE LAS RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS Y LA SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA 203
3.1. Dimensión negativa del principio de colaboración 204
3.2. Dimensión positiva del principio de colaboración 205
3.2.1. El deber de intercambio de información entre las Administraciones 206
3.2.2. El deber de asistencia 207
4. MECANISMOS DE COLABORACIÓN: TÉCNICAS ORGÁNICAS Y DE CARÁCTER PROCEDIMENTAL. SUS LÍMITES 208
4.1. Técnicas orgánicas de cooperación y coordinación 209
4.1.1. Conferencias Sectoriales y otros órganos de cooperación 209
4.1.2. Los Consorcios 212
4.2. Técnicas funcionales o procedimentales de cooperación y coordinación 213
4.2.1. Los convenios de colaboración 214
4.2.2. La planificación conjunta 215
4.2.3. La participación en procedimientos conjuntos 217

Capítulo Sexto
Simplificación de procedimientos y principio contradictorio
María Jesús Gallardo Castillo

1. CONSIDERACIONES GENERALES 223
2. LA CONFIGURACIÓN DOGMÁTICA Y JURISPRUDENCIAL DEL TRÁMITE DE AUDIENCIA 226
3. LAS DOS VERTIENTES DEL REQUISITO DE LA INDEFENSIÓN Y LAS ESCASAS POSIBILIDADES ANULATORIAS POR OMISIÓN DEL TRÁMITE DE AUDIENCIA 230
4. LAS DISTINTAS POSIBILIDADES DE SUBSANACIÓN DE LA OMISIÓN DEL TRÁMITE DE AUDIENCIA 232
4.1. La subsanación mediante otros trámites procedimentales 232
4.2. La subsanación mediante la impugnación jurisdiccional 233


Segunda Parte
TÉCNICAS DE REDUCCIÓN DE CARGAS Y AGILIZACIÓN DEL PROCEDIMIENTO

Capítulo Séptimo
Las cargas administrativas: concepto y régimen jurídico para su reducción
Mª Dolores Rego Blanco

1. INTRODUCCIÓN 239
2. LA REDUCCIÓN DE CARGAS ADMINISTRATIVAS COMO OBJETIVO: FUNDAMENTO TEÓRICO Y ORIGEN POLÍTICO 240
3. CONCEPTO DE CARGA ADMINISTRATIVA Y DISTINCIÓN DE FIGURAS AFI­NES 244
3.1. Noción de carga administrativa y delimitación frente a los demás efectos económicos de la regulación 248
3.2. Carga administrativa y carga de trabajo 254
3.3. El elemento subjetivo de la carga administrativa 255
3.4. La carga administrativa ¿carácter voluntario o preceptivo? 256
3.5. Las situaciones jurídicas de los ciudadanos y la carga administrativa: puntualización sobre la naturaleza jurídica de ésta 258
4. LA DETECCIÓN DE CARGAS ADMINISTRATIVAS A TRAVÉS DE LAS ACTIVIDADES DE GESTIÓN O BUROCRÁTICAS EN NUESTRO ORDENAMIENTO JURÍDICO 259
5. LOS FACTORES DE CUANTIFICACIÓN DE LAS CARGAS ADMINISTRATIVAS, CLAVE DE LAS PROPUESTAS JURÍDICAS DE REDUCCIÓN DE CARGAS 262
6. LOS PRINCIPIOS JURÍDICOS Y DIRECTRICES INFORMADORES DE LA REDUCCIÓN DE CARGAS 269
7. ASPECTOS PROCEDIMENTALES DE LA REDUCCIÓN DE CARGAS 274

Capítulo Octavo
LaS medidas de reducción de cargas administrativas derivadas de la Directiva de Servicios
Francisco Toscano Gil

1. Planteamiento 283
2. SUSTITUCIÓN DE AUTORIZACIONES, LICENCIAS Y PERMISOS POR COMUNICACIONES PREVIAS Y DECLARACIONES RESPONSABLES, CON CONTROL POSTERIOR 284
2.1. La autorización en sentido estricto es el régimen de intervención que implica mayores cargas administrativas 284
2.2. La sustitución de autorizaciones por comunicaciones previas y declaraciones responsables como medida de simplificación administrativa 289
2.3. La novedad de la regulación de comunicaciones previas y declaraciones responsables en la legislación estatal básica 291
2.4. Las características principales de las comunicaciones previas y las declaraciones responsables 293
2.4.1. No son actos administrativos, sino manifestaciones de particulares 294
2.4.2. No activan necesariamente un procedimiento administrativo 296
2.4.3. Su contenido es lo que las diferencia 298
2.4.4. Sus efectos son comunes 299
2.4.5. La determinación de los supuestos en que proceden se deja a la normativa sectorial o de desarrollo 301
3. GENERALIZACIÓN DEL SILENCIO POSITIVO 303
3.1. El silencio administrativo negativo es un obstáculo jurídico 303
3.2. La generalización del silencio administrativo positivo como medida de simplificación administrativa 304

Capítulo Noveno
Criterios de agilización del procedimiento
José María Pérez Monguió

1. REDUCCIÓN DE LOS PLAZOS Y TIEMPOS DE RESPUESTA 309
1.1. Consideraciones generales 309
1.2. Descripción del criterio 311
1.3. Plazo máximo de resolución 312
1.4. En particular, los supuestos de suspensión del cómputo del plazo para resolver y notificar 315
2. IMPULSO DE LAS ACTUACIONES DE OFICIO 318
3. LA EVALUACIÓN DE LAS CARGAS DE TRABAJO 319
3.1. Reducción de las cargas de trabajo inherentes a la tramitación del procedimiento, optimizando la eficiencia de los medios humanos y materiales 319
3.2. Evitación de cuellos de botella 323
4. OPTIMIZACIÓN DE LA EMISIÓN DE INFORMES 324
5. UNIFICACIÓN DE PROCEDIMIENTOS EN FAMILIAS EN ORDEN A LA SIMPLIFICACIÓN Y AGILIZACIÓN 329
6. LA ACUMULACIÓN EN LA TRAMITACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS 332
7. CREACIÓN DE ACTUACIONES DE RESPUESTA INMEDIATA: PROCEDIMIENTOS Y SERVICIOS EN LOS QUE SE RESUELVEN LAS PRETENSIONES Y DEMANDAS DE LA CIUDADANÍA EN UN ÚNICO CONTACTO CON LA ADMINISTRACIÓN O EN UN TIEMPO MUY BREVE 333
8. LA AGILIZACIÓN DE LAS COMUNICACIONES INTERIORES 335


Tercera Parte
LA SIMPLIFICACIÓN PROCEDIMENTAL EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

Capítulo Décimo
La simplificación administrativa en Cataluña en el marco de la política pública de mejora regulatoria
Dolors Canals i Ametller

1. ENCUADRE CONCEPTUAL, JURÍDICO Y POLÍTICO-ECONÓMICO DE LA SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA 343
1.1. Estrategias internacionales para la simplificación administrativa. Su engarce con la política pública de mejora regulatoria 343
1.2. Simplificación de procedimientos, de trámites y de cargas administrativas en España. La relevancia de los conceptos para el cumplimiento de los objetivos 348
1.2.1. La simplificación administrativa en España: avances significativos 348
1.2.2. Modalidades de simplificación administrativa. La relevancia de los conceptos 350
1.3. Técnicas jurídicas para la simplificación de procedimientos y trá­mites administrativos. La simplificación jurídica 354
1.4. Simplificación administrativa a través del uso de medios electrónicos. La simplificación técnica 358
1.5. Simplificación administrativa y evaluación del impacto normativo. El engarce 359
2. SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA Y MEJORA REGULATORIA EN CATALUÑA: MEDIDAS, INSTRUMENTOS Y MÉTODOS 361
2.1. Primeras medidas de simplificación administrativa y gestación de la política pública de mejora normativa 361
2.1.1. Las previsiones iniciales de la Ley 13/1989, de 14 de diciembre, de organización, procedimiento y régimen jurídico de la Generalitat 361
2.1.2. Primeras acciones gubernativas para la mejora regulatoria y la simplificación administrativa 363
2.1.3. El Decreto 106/2008, de 6 de mayo, de medidas para la eliminación de trámites y la simplificación de procedimientos para facilitar la actividad económica 364
2.2. La arquitectura institucional para la mejora de la regulación y la implantación de la política pública 366
2.2.1. De la Dirección General de Calidad Normativa al Área de la Mejora Regulatoria 366
2.2.2. La implantación gubernamental de la mejora normativa 369
2.3. Instrumentos y